推进组建地市级法人农商银行，县级农信机构变为分支机构或控股机构，可从根本上改变当前农信市级机构在县级行社风险防控中不能管、管不好、管不了的尴尬地位，大大强化对县级机构重大经营决策事前和事中的管控、监督，让省政府和省联社更好地担负起在农信机构风险防控化解中的责任。
综述
徐春培 本报记者 吕红星
“加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险。”这是2022年中央一号文件中有关深化农信机构改革内容的表述。其中，以往历年中央一号文件中强调的“坚持县级机构独立法人地位”之类的表述未出现。
实际上，从近年来一些省份的实践探索来看，地级市市区和市郊农商银行（农信联社）的合并重组已经没有什么政策性限制和障碍了。最高决策层所释放的“因地制宜”改革的最新政策信号表明，在条件适合、情况适宜地区组建地市级法人农商银行，可以作为有效加快和深化农信社改革、稳妥化解风险的一个突破口。
“农商银行、农信社要做到积极顺应城乡融合发展大趋势，有效应对日益激烈的同业竞争，从根本上破解自身在改制和风险防控化解、成本压降管控和市场客户拓展等方面的突出问题，确立组建地市级法人农商银行这一体制改革方略将发挥针对性的作用和成效。”在农信系统从事数十年业务经营管理和研究工作的业内人士洪毅说。
为何如此笃定地作出这一判断？洪毅基于中西部地区农信机构普遍面临的困境，总结提出了“六个直面”。
第一，直面现有体制下关键“四方”在县级行社风险防控化解中所担负的有限责任和无限责任。在现行体制下，监管机构、省联社（包括其派出的市级机构）、县级行社高管团队和股东，无疑是影响县级农信机构风险防控化解的关键“四方”。但在现实中，虽然县级行社高管团队、股东和监管部门各自担负着一定的风险防控职责，但事实上，真正承担县级农信机构风险化解兜底和最终责任的，是代表省级政府实施行业管理的省联社及其派出的市级机构。
第二，直面县级农信法人机构高管特别是“一把手”的权责不匹配与监督难问题。在现行的农信管理体制下，县级行社作为独立法人机构，拥有较大的经营自主权。由于农信机构绝大多数在县域金融市场中处于“支配性地位”，其高管人员属于典型的“位不高权重”群体，掌握着大额*款贷**投放等“含金量”十足的权力资源，无论是所在地方政府、市级审计中心还是离县级机构遥远的省联社，都难以对这样的权力进行有效监督。而监管部门的监督基本上是事后的问责追责，其在农商银行高管任免中没有提名权、只有否决权，日常的监管也缺乏针对性的高效手段。
第三，直面县级法人机构的主要风险和其同地方龙头企业客户博弈中的弱势地位。从当前中西部地区已经暴露出较大风险的农信机构看，主要的风险集中在大额*款贷**等方面，主要表现为*款贷**超比例、集中度高。这些潜在风险较大、化解较难的不良资产，绝大多数来自当地的龙头企业客户。实力较强的央企、省级国企和经营区域跨省市的大中型民企，农信机构一般很难“染指”，其“大客户”基本为地方性龙头企业，这些企业中当然不乏经营稳健、发展良好的客户，但也有“大”而不强者，存在着管理不规范、高杠杆率、盲目多元化、追求挣快钱等共性问题。农信机构在与这些龙头企业的合作博弈中，普遍处于弱势地位，改制前后曾被迫向这些企业发放了一定比例的*款贷**，甚至有少数急于改制的农信机构还发放*款贷**作为这些龙头企业的入股资金。对于农信机构这类主要风险源头，如果不从体制上解决，是很难从根本上防范并阻断这类风险发生的。
第四，直面剩余县级农信机构改制农商银行越来越难的困局。我国东中西部地区经济发展存在着极大的差异性和不平衡，县域经济发展水平高的区域，农信联社普遍规模较大，通过改制为农商银行，新体制的优势得到了有效发挥和明显体现，呈现出良好的发展态势。但在经济发展水平低的薄弱县，农信联社大都规模小、经营差、包袱重，募集股金和消化不良资产需要大额资金，但很难找到出资人，当前面临着改制农商银行越来越难的困局。
第五，直面现行体制下成本费用持续攀升和经营收入增长困难的长期性现实问题。当前，一些县级法人农信机构在人力资源结构上存在颇为严重的“头重脚轻”问题。在中西部经济欠发达地区，有的农信法人机构总部机关人员占到员工总数的三分之一，柜员占四分之一，客户经理仅有五分之一。这样的人力资源结构导致了成本费用的居高不下与持续攀升，拓客获客和服务能力不足，加上农村人口持续流失、市场竞争日益激烈，存贷净息差不断收窄，农信机构面临着经营利润增长困难的长期性现实问题。
第六，直面现行体制下“大平台+小银行”科技、产品研发体系中的高投入、重复建设等问题。近年来，随着金融业务科技化、网络化、移动化和智能化趋势的持续加深，银行业机构已经总体进入“Fintech时代”，银行比拼的是金融科技和数字化金融服务水平。农信系统由于体制原因，在金融科技建设方面存在的投入实力不足和低水平重复建设与浪费严重问题，值得引起决策部门的重视并研究推出解决措施。
“推进组建地市级法人农商银行，县级农信机构变为分支机构或控股机构，可从根本上改变当前农信市级机构在县级行社风险防控中不能管、管不好、管不了的尴尬地位，大大强化对县级机构重大经营决策事前和事中的管控、监督，让省政府和省联社更好地担负起在农信机构风险防控化解中的责任。”洪毅说。
他认为，通过组建地市级法人农商银行，可以对需要直面的前述“六个病灶”实现有针对性的“治疗”，对于深化农信社改革、稳妥化解县级机构风险，是利多弊少的一举多得之选。
“组建地市级农商银行，应按照因地制宜、因时制宜、一市一策、问题导向、先易后难、分步实施的原则，积极稳妥地推进这项体制改革。”洪毅建议。
他还建议，在完成地级市城区和城郊农信机构的整合并理顺组织架构后，应逐步实现同辖区内其他县域农信机构的合并重组。对于“一强多弱型”和“强弱分明型”的地市，可先行优选包袱轻、风险低的小规模农信机构，启动“强弱配对”重组，后续再考虑并购风险较高、包袱较重的农信机构，力争能“重组一个、成功一个”，积小胜为大胜。
“应积极引入有实力的股东，多措并举推进农商银行股权结构优化。”洪毅认为，鉴于农信机构所承担的重要社会责任和在县域金融服务中的重要地位，在组建地市级法人农商银行过程中，应积极争取地方财政资金和国企投资入股。同时，在合并重组过程中，要以所有者权益实际数值为基础，综合考核资产风险、主要指标、监管评级、品牌形象等要素，对股份进行准确计量计价，尽力维护不同机构的股东权益，积极化解来自股东方面的阻力。