石油是人类生存、经济发展、文明进步不可或缺的重要资源,也是关系国民经济命脉和国防安全的重要战略物资。石油储备能够有效平抑价格波动、应对供应短缺和化解地缘政治风险,诸多发达国家都相应建立了石油储备体系。法国国内石油资源匮乏、海外依存度高,是最早建立石油储备制度的国家,通过多年探索形成了相对完备的石油储备体系。
依靠法律法规建立石油储备制度。第一次世界大战大大消耗了法国财力,也使法国政府及社会各界广泛认识到石油作为战略物资的重要性。石油储备的概念,以及国家石油储备制度也由此产生。1925年1月,法国议会通过法案,决定成立“国家液体燃料署”,主管石油储备工作。同年以法律形式建立了企业石油储备制度,出台了石油法,对石油经营者的储备责任和义务做出界定。1958年颁布的《关于工业石油储备库存结构的第58—1106号法》(1975年修改),规定了石油储备的目标、规模、体制、管理、资金、方式、布局、动用、销售与分配等。1992年出台的《石油供应安全法》规定并调高了在法国本土必须储备的石油消费量和法国海外省必须储备的石油消费量。根据《石油供应安全法》规定,法国设立石油战略储备行业委员会作为管理机构,专门负责制定储备政策以及战略石油储备的运作。同时,成立安全储备管理有限公司承担经营功能,根据石油战略储备行业委员会的要求进行石油储备管理,并收取相应管理费用,石油生产和经营企业绝大多数都是其股东。石油战略储备行业委员会和安全储备管理有限公司共同承担着60%左右的储备义务。法国政府对战略储备石油实行永久监控,采用法律监督、海关监管、违规处罚等多种手段。在法律框架下,各职能部门分工明确、责任清楚。法国以石油法为基准,对石油储备进行具体指引和规范,石油储备体系建设的不同阶段,均是用法律或法令的形式,明确政府和企业的储备义务及处罚措施,并且随着形势的变化不断对其进行调整。经过几十年的完善,法国逐步建立起一套完整的、符合本国实际的石油储备法律制度体系。
构建“三方共建型”石油储备模式。法国充分发挥政府主导作用,调动多方储备的积极性,形成了由政府、相关机构和石油生产经营者“三方共建型”的石油储备模式。政府建立石油储备库,经费由国家财政负担,并由国家绝对控制;石油产品生产者与经营者在生产和经营的同时负有战略储备的义务;相关机构(包括公、私机构)也要储备一定数量的石油,这部分的储备费用由石油产品生产者和经营者按比例分摊。法国注重发挥企业力量与市场空间。1925年,法国在发放进口原油、石油副产品的经营许可证时,要求经营者有前12个月经营量的储备能力,并沿用至20世纪80年代末。1993年实施的新石油法规定,法国的石油经营者都要承担应急石油储备义务,必须建立和维持上年原油和油品消费量26%的石油储备,相当于95天的消耗量。对于海外省、海外领地和地方行政区域,战略储备的数量为前一年销售总量的20%。石油经营者可以自主选择将法定石油储备义务量的54%或者80%交由石油战略储备行业委员会代为储备,石油战略储备行业委员会向其收取存储费用,经营者剩下的46%或者20%储备义务则可自行储备,其中10%的储备可在法国本土以外通过和政府协商的方式进行。基于此,法国石油储备在很大程度上减少了国家财政开支,对控制石油储备的成本以及进一步提升石油储备能力具有重要作用。
探索适合本国国情的储备结构。美国和日本等发达国家储备的主要是原油,与其不同的是,法国石油储备以成品油为主、原油为辅。法国之所以主要储备成品油,与法国社会的特点不无关系。法国是一个具有*工罢**传统的国家,工会经常以*锁封**油库的方式向政府施压,给法国经济发展和人民生活带来严重影响。为确保石油供应的安全性,在实施石油储备政策时,法国着重考虑成品油储备。正因为以成品油储备为主,所以储备方式主要是地上油罐。
严格石油储备的投放与使用。石油储备作为重要的战略物资,对于何时动用、如何动用,各国都非常谨慎。在法国,当国内某地区的石油市场出现明显短缺时,能源和矿产资源局有权力要求石油战略储备行业委员会和安全储备管理有限公司动用特定的石油储备,但法国其他地区的石油储备仓库要相应增加储备量,以维持全国石油战略储备总量不变。当一个地区的石油储备被动用后,必须保证在30天内恢复该地区的石油储备。法国法律同时规定,如要动用战略石油储备,它还必须与欧盟以及国际能源机构协调行动。2011年,法国政府曾响应国际能源机构的号召,向市场投放约320万桶战略石油储备,而这一行动结束后,法国就恢复了原有战略石油储备水平,以保障本国石油供应安全。