（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国中铁城市开发研究院资深专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）

写在前面： 经营性项目与公益性项目的综合打包方式（此种综合性项目简称为“综合打包项目”）已经成为了我国基础设施建设领域的主流经营理念。从今年年初至今，笔者就已经陆续和若干地方政府、社会资本进行了深入沟通交流，对于综合打包项目在全国的燎原之势深有感触。因此，前几日笔者专门撰写了《经营性项目与公益性项目综合打包的实施要点》一文，拙文在市场上也受到了一定的关注，但该文也仅是蜻蜓点水般的介绍。一些读者从不同的角度，向笔者进行了咨询。有鉴于此，笔者准备在近期再陆续写几篇相关文章，分别从政策支持、土地、融资、投资、运营等多个方面，对综合打包项目的实施进行阐述，希望能够为全国各地的项目实施尽绵薄之力。

第一部分：起源和政策性支持

从近些年来的市场实践中，我们可以清晰看到，经营性项目与公益性项目综合打包方式形成的过程和原因，一方面是市场不断探索、自我创新的结果，另一方面也得到了国家政策的明确支持。

一、市场的自然形成

市场的自然形成主要是基于两个原因：

1.规避地方政府隐性债务

近些年来，坚决遏制地方政府隐性债务风险（简称“隐性债务”）已经成为了我国基础设施建设领域最重要的政策规定。财政、审计、金融监管为主的相关主管部门对各地隐性债务已经实施了常态化监控。因此，当前地方政府在开展相关业务时，防范隐性债务风险已经成为了项目谋划和包装的首要关注问题。将经营性项目与公益性项目进行综合打包，尽可能的促进经营性项目收益反哺公益性项目的支出，就是为了尽最大努力减少或者避免财政资金的支付，从而避免隐性债务的风险。

2.减少财政及国有资金的负担

从客观情况看，我国当前很多地区的财政收入十分有限，地方国有企业的实力规模与收入亦是不容乐观，地方财政和地方国有企业面对大量无收入或者收入微薄的公益性项目时，已经显得力不从心。因此，将经营性项目纳入实施范畴，显然是一种商业逻辑的自然选择。

二、国家政策的鼓励与推广

在市场自发的同时，国家有关部门也已经充分体会到了这种市场自发方式的重要价值，因此，为了进一步促进当前经济形势下各地公益性项目的顺利实施，国家在若干领域明确出台了政策，鼓励和推广各地实施综合打包项目。主要如下：

1.县城城镇化建设领域

《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）的加强项目谋划部分明确提出了，“探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。”

2.城乡融合发展领域

《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务的>通知》（发改规划〔2019〕0617号）中指出，“培育发展城乡产业协同发展先行区，创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。”

3.城市更新领域

城市更新领域是一个比较复杂的领域：一方面，从内容上，城市更新包括了“三区一村”改造（老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村改造），围绕着不同的改造内容，国家和若干地方政府也出台了单独的政策，尤其近几年在老旧小区改造领域；另一方面，从政策法规上，既有国家层面上的城市更新规定，更是有数量众多的各地方政府层面的城市更新规定。因此，为了简化内容，本文仅列举国家层面最近出台的典型政策，对于遍布于不同内容、不同地区的文件，我们将不再列举。

《住房和城乡建设部办公厅关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）中规定：“安徽省合肥市探索片区更新‘肥瘦搭配’模式。将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，对收益率高低不同的项目进行‘肥瘦搭配’，反哺片区内安置房、学校、*党**群中心等公益性项目建设。”

建办科函〔2022〕393号文是国家城市更新主管部门对包括安徽市的“肥瘦搭配”模式在内的全国各地的城市更新做法的认可及鼓励推广实施。

4.生态环境领域

（1）EOD模式

EOD模式的本质就是经营性项目与公益性项目的综合打包。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中提出了，“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

实际上从环办科财函〔2020〕489号文开始，生态环境部联合其他部门已经出台了多个关于EOD模式的文件，多次阐述了这种生态环境治理项目与关联产业之间的搭配关系。

（2）非EOD模式

除了国家明确规定的EOD模式外，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中也明确提出了，“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取‘生态保护修复+产业导入’方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业”。

在国办发〔2021〕40号文中，国务院并未明确规定“产业导入”与“生态保护修复”的关联性。从本质上说，在生态环境领域，不能说只有EOD模式才能作为综合打包项目，其他综合打包类型的项目（例如，并不属于区域综合开发、并不属于产业具有关联性），也是完全合规的，只是不能称为EOD模式，并且可以不按照EOD模式的规定来实施而已（此问题较为复杂，本文不再详述）。

5.铁路建设领域

《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中规定了，“支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。”此外，国家发改委联合其他部委在2017年和2018年分别针对市域（郊）铁路、高铁站出台了相关的政策文件，同样也参照了国办发〔2014〕37号文的上述规定。

土地综合开发显然是从综合打包项目的典型类型，对此我们将在综合打包项目的土地利用文章中（尚未发表）中阐述，此处不再赘述。

6.农村公路领域

《关于印发《农村公路扩投资稳就业更好服务乡村振兴实施方案》的通知》（交公路发〔2022〕82号）明确指出，“鼓励将农村公路建设与乡村旅游、产业园区等经营性项目一体化开发，对农村公路建设和一定时期的养护实施*绑捆**招标。”

由上述列举的县城城镇化建设、城乡融合发展、城市更新、生态环境、交通等领域中的政策支持内容可见：第一，将经营性项目与公益性项目进行综合打包的方式，国家不仅是给予了认可与支持，更是充分表达了鼓励与倡导的态度。第二，我们显然不能做教条化、狭义化理解，从国家倡导的初衷我们可以看出，综合打包方式完全适用于地方政府公益性项目建设的各个领域。

当然，经营性项目与公益性项目的综合打包方式，理念容易理解，但实施绝非易事，可谓前途光明、道路曲折。对此，笔者将在随后几天， 从综合打包项目的各关键环节进行论述。

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