编者按 推进农村土地经营权流转，发展适度规模经营已成为我国农业现代化的现实选择和必由之路。近年来，为盘活沉睡的农村土地资本，增强农村土地资源效能，农村中小银行等在农村土地权利抵押融资方面进行了持续的创新探索，但农地抵押融资等实践在实际操作中频频遭遇困局，迫切需要建立科学完善的农地金融制度。
嘉宾
肖如强 甘肃省农村信用社联合社巡察督导员
史桐融 福建晋江农商银行*党**委书记、董事长
杨 军 山东沂源农商银行*党**委副书记、行长
主持人 徐春培 刘梅芳
问路——“三农”之忧：小农经济向何处去？
农金导刊：深化农村金融供给侧结构性改革，建立农地金融制度的内在动因和底层逻辑是什么？
肖如强：新中国成立以来，特别是实行家庭联产承包责任制以来，我国农业和农村金融改革发展成就令人瞩目。但与此同时，分散经营的小农作业模式也积累了一些自身不可逆的问题和矛盾，农村金融供需不对称问题已形成制度性瓶颈。一是农村空心化。农村青壮年纷纷外出务工，随之而来的是部分土地撂荒、宅基地闲置或废弃、公共基础设施良久失修。二是农业发展可持续性不足。随着农村日益严重的空心化，出现过度使用化肥、农药来保证农作物产量及效益的现象，我国亩均化肥使用量已远超世界平均水平，不仅生产成本增加，更带来土壤质量下降，农产品质量安全和生态环境安全堪忧。三是农民种粮积极性和收益下降。当前，农资涨价使得种粮成本较高，导致农民种粮积极性和收益有所下降。四是现有农村金融服务模式受到制约。大量处于分散经营的农户简单再生产对于小额、短期农业信贷的需求大大萎缩，而那些流转土地开展适度规模经营的新型农业经营主体，想再扩大流转规模需要大额融资，却无法提供合格抵质押品，金融供给不足。“三农”有效信贷需求和农业信贷实际投入双双不足，农村金融供需不对称、小额信贷解决不了发展等问题日渐凸显。
综上所述，推动农地经营权流转、发展适度规模经营，以统一农地改造及治污行动，降低农业生产成本，改善农林牧渔产品质量，已成为“三农”发展面临的重要任务。从农地经营权抵押融资、增加信贷产品供给转向建立发展农地金融制度，用政策性金融工具保障农业中长期投入，与有序引导农地适度规模经营、促进农业发展转型、实现高质量发展目标相适应，即为深化农村金融供给侧结构性改革、重构农村金融体系的内在动因和底层逻辑。
农金导刊：农地产权制度改革尚需破除哪些障碍？结合实际，您认为，土地怎么样才能大面积流转起来？
肖如强：一是农地经营权抵押*款贷**试点改革创新不彻底，现有新型农业经营主体及农业适度规模经营发展不充分，需要农地产权制度和农地金融制度改革创新联动和深化。二是亟待疏通农村土地“三权”分置改革制度堵点。围绕“谁来种地”“土地怎样才能大面积流转起来”“全面推行适度规模经营巨额投资从哪里来”等“人”“地”“钱”要素的问题，组织跨部门研究，实现成果集成和转化。
史桐融：在期限方面，根据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等规定，土地、耕地、草地、林地的承包期限为30年、50年、70年各不相同。*党**的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，新修订的《农村土地承包法》规定，耕地的承包期届满后再延长30年等，对已订、续订合同都要作出相应调整。在权属方面，《物权法》第184条限制了土地作为抵押物的可能，因而实际可抵押的只有土地经营权，建筑物及其土地附着物变现难度较大。在流转方面，如“以农村居民房屋设定抵押的，应优先在村级集体经济组织内处置”……这些约束在一定程度上阻碍了资产的流动。现有农村产权流转交易平台流转程序较复杂、周期较长，在信息发布、法律咨询、价值评估、产权交易、抵押融资等服务功能上亟待进一步拓宽。定价存在随意性，缺少合理基准价和指导价，资源性资产定价机制亟待探索和建立。
杨军：在农户承包土地经营权价值评估方面，制定标准面临困难。目前，我行办理的新型农业经营主体融资业务，因为土地面积大、地块集中，适合专家小组评估，事实上，也是由农业农村局组织专家小组进行评估的。而农户承包的土地因为分布范围广，单块面积小，地理位置、交通条件、发展状况千差万别，专家小组评估的操作性不强。因此，亟须为促进农户承包土地经营权抵押融资业务而出台有法律和政策依据的权属价值评估标准。
农金导刊：关于“谁来种地”问题，国家在政策方面有何引导？实践中有何积极探索？
肖如强：《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确提出，“全面建立职业农民制度，培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，优化农业从业者结构。实施新型职业农民培育工程，支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育”。下一步，一是要健全体制机制，如针对农地经营权流转抵押环节，结合实际出台抵押前“预流转”机制、违约后“再流转”机制、违约后“回购收储处置”机制等。二是要孵化致富能手，抓好职业技术培训，找到培育、壮大新型职业农民队伍的方法路径。实践证明，最先走上适度规模经营道路的新型农业经营（服务）主体，对市场反应灵敏，对新品种新技术新装备采用能力强，具有投身新产业新业态新模式的创新精神，是促进农业农村发展的重要动能源泉，是新时代扩大农业投资、推动农业结构战略性调整和发展现代农业最具活力的市场主体，也是农业产业振兴的内生力量。
探路——银行之困：谁是撬动金融供给侧结构性改革的“支点”？
农金导刊：现阶段，农村信贷供需失衡矛盾的主要方面已从“*款贷**难”转向了“难*款贷**”，对此，您怎么看？
肖如强：农地经营权抵押融资试点为农村金融发展注入了新的活力，为提高农民*款贷**可获得性和便利性迈出了一大步。就其效果看，试点地区农地经营权在理论和单项法律上成了合格的抵押物，但农地资产进行合法抵押的制度障碍还较多。现有农村中小银行及其功能与农地经营权流转基础上的规模经营存在偏差。理论上看，借款人从金融机构获得*款贷**融资，理应在*款贷**到期创造出相应的*款贷**本息价值。但实际上，大部分农户劳动力有限，*款贷**意愿不强；少数流转农地的新型农业经营主体生产消费也受到顶格限制。在此情景下，提高农业投资利润，一方面要依靠土地流转扩大生产经营规模，有效改良土壤提高土地肥力和产出效率，同时要通过实现土地规模经营节约成本。这些都需要一套可持续发展的长期战略合作。而在供给侧，农村中小银行存贷利差逐年缩小，长期存款逐年下降，短期理财逐年增长。在农地经营权抵押融资功能尚不成熟的情况下，中小银行无力为新型农业经营主体提供大额、长期、低利率、高风险的*款贷**支持，农村信贷供需失衡矛盾实际上已从“*款贷**难”转向“难*款贷**”。据央行统计数据，2020年末，全部金融机构涉农*款贷**38.95万亿元，其中农户*款贷**11.81万亿元，而农业*款贷**仅有4.27万亿元。可见，当前农业所面临的体制、制度性问题，包括利用政府性担保定制信贷产品加大杠杆、强化考核等举措增贷，均治标不治本。
杨军：就沂源的区域情况来看，确实如此。一是地域影响。沂源县地形以丘陵为主，耕地面积小、块数多且分散，评估价值低。沂源县确权耕地面积36.8万亩，发证数量12.8万户，户均承包面积不足3亩，一般农户的农地评估价值无法涵盖*款贷**金额。二是行政影响。办理抵押登记需要土地发包方（村委）盖章，发包方受村规民约等因素制约，往往会持谨慎态度。三是习俗影响。部分乡镇村庄老龄化严重，年轻人都外出打工，年龄大的农户生产经营方式传统，农资靠先赊后付，大多农户*款贷**意愿不强。
农金导刊：农地经营权抵押融资试点取得了怎样的经验或效果？
史桐融：2020年7月，晋江农商行与晋江市农业农村局举办农村承包土地经营权抵押*款贷**合作协议签约及“农田贷”授信放款仪式，推出“晋江市农村承包土地经营权抵押*款贷**”业务，现场授信此类*款贷**10亿元，并向益农投资公司发放首笔“农田贷”1000万元。“农田贷”是面向广大农村经营主体，在不改变农村承包土地所有权和承包权权属，不改变土地农业用途，不破坏农业综合生产能力的前提下，农村经营主体以其土地经营权作为抵押担保的*款贷**业务。一是通过“组合抵押”，有效提高了*款贷**额度；二是将农地经营权及其附着物纳入抵押范畴，拓展了农村生产要素的抵押担保权能；三是通过建立“政府风险担保金”，形成了风险共担新机制。
杨军：我行在农地经营权抵押*款贷**业务方面进行了一些有益探索。一是机制驱动。制定《农村承包土地的经营权抵押*款贷**管理办法》等文件，规范了*款贷**办理流程和可操作文本。二是走访联动。积极与沂源县农业农村局对接，为沂源安信农产品开发有限公司发放首笔“两权”抵押信贷业务。三是考核拉动。实施绩效考核“牛鼻子”工程，下发《关于将农村承包土地经营权抵押*款贷**纳入考核的通知》，加大对农地经营权*款贷**投放的考核。
农金导刊：结合实际，谈谈农地产权制度改革应有哪些配套性质的举措？
肖如强：农地金融制度是农地产权制度改革的金融支柱，成熟的农地产权制度为农地金融创造市场。二者共同构成我国农业立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现高质量发展的基本制度支撑。自2014年“中央一号文件”首次提出落实农村土地集体所有权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资以来，农地产权改革取得较大进展。2021年，来自农业农村部的数据显示，全国土地经营权流转面积5.55亿亩，占2020年全国农作物播种面积17.52亿亩的31.67%，接近1/3。以家庭农场、专业合作社为主的新型农业经营主体已超过300万家。透过市场趋势分析，因自发的土地流转行为在前，政策、制度和法律规范在后，诸多横亘在农地产权制度改革面前的藩篱亟待破除。一是现行法律对流转土地经营权保护不足。《农村土地经营权流转管理办法》及相关合同文本，偏重约束流转合同受让方，而对土地承包方违约责任没有具体界定。二是新型农业经营主体的法律地位及治理规范先天不足。《农民专业合作社法》确立了农民专业合作社独立法人资格，但治理机制处于无序状态。梳理近10年来出台的政策文件，家庭农场位序已排至新型农业经营主体之首，2018年家庭农场经营土地面积1.62亿亩，占已流转土地总面积的29%，但其法律地位不明，呈现“政策性非法律形态”。三是对新型农业经营主体投资及产权增值保护不足。新垦殖土地面积的产权确权、土地流转期限届满等均为投资者所关注，他们一般会选择见效快的短期种植养殖农业项目，鲜有为建立农林牧产业内循环做长远规划。调查显示，种、养、加三类经营主体生产无公害、绿色、有机农产品的占比仅为17.41%，绿色、有机农产品生产更少；亩均化肥、农药、农膜三项投入均远高于普通农户。四是土地资产管理及风险处置的制度规范缺位。主要是土地价值评估机构及评估方法尚处无序状态，短期化、碎片化、粗放化家庭作业向集约化、规模化、产业化现代农业发展任重道远。农地“三权分置”改革还未达到预期的广度、深度和效果。农地经营权抵押资产变现难，农地产权制度改革尚不能充分满足农地经营权融资的基本条件。
史桐融：针对现阶段农地产权制度改革面临的制约问题，一是要深化制度改革，为农地抵押担保权松绑。现阶段，经营权抵押远远不能满足经营主体的资金需求。90%以上通过农地经营权抵押的*款贷**实际上都是组合*款贷**。二是要做好顶层设计，健全农地权属管理制度。探索农村各类生产要素确权登记办法，简化登记程序，健全以农地经营权为载体的地上附着物的确权登记办法。三是应探索多渠道、多样化的农村产权要素处置新模式。如福建省林权抵押*款贷**的抵押物收储办法，以政府出资为主、社会资本参与共同组建农村产权要素经营管理公司。一旦借款人违约，抵押物可通过村集体或第三方公司收储处置并优先受偿银行*款贷**。四是要拓宽风险补偿金覆盖面。重点覆盖规模大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等经营主体，进一步健全风险补偿金机制。
筑路——与农共舞：金融创新疏通乡村振兴堵点
农金导刊：“钱从哪里来”的问题是农地金融制度的核心问题。解决这一问题，农村金融机构在支持乡村振兴战略中已自发开展了哪些农村“非标”抵押融资创新？有何设想、思路或见解？
史桐融：一是抓特色，探索推出地理标志商标*款贷**。例如，由福建省农信联社与泉州市市场监督管理局联合推出了地理标志商标质押融资产品。2021年12月，晋江农商银行采用“深沪糖芋”地理标志商标作质押，成功向晋江市深沪小吃同业公会成员发放晋江市首笔地理标志商标质押*款贷**。二是抓普惠，大力推广农房抵押*款贷**。我行打响了“农房抵押*款贷**——农房乐”拳头产品。上世纪90年代，晋江农信社在全省率先开办农民住房财产权抵押*款贷**业务；2014年，晋江农商银行参加中国人民银行农房抵押*款贷**业务推介会；2016年，晋江农商银行“农房乐”被晋江市政府评为“金融创新项目”和“最具人气金融产品”；2019年，“农房乐”获评“全国农村金融十佳服务乡村振兴产品”；2022年5月，福建晋江农商银行发放新一轮农村宅基地改革首笔“农房抵押*款贷**——农房乐”。截至目前，“农房乐”项目*款贷**累计超过50亿元，受益农户超过万户。
农金导刊：如何设计农地金融组织体系，才能保证农地金融制度有效运转？
史桐融：一是围绕农地金融产品创新精准发力。以“两权”抵押*款贷**为例，探索推广“两权+经营权组合抵押”“两权+农业设施权证”“两权+农户联保”等产品。二是围绕农地确权工作精准发力。随着2014年—2018年土地确权试点工作正式收官，农村产权进入市场虽有了身份证，但并未彻底解决土地大规模、长期流转的四至不清和承包经营权抵押*款贷**难题，特别是在确权颁证、平台建设、价值评估和抵押物处置、风险分担机制建设等方面，要依靠政府、司法机构和各职能部门联合发文，明晰农地归属权、经营权。三是围绕农村产权交易市场体系建设精准发力。对照2015年国务院办公厅发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，进一步细化操作流程和实施细则，规范交易行为。
农金导刊：未来，在农地金融制度下，风险防范体系应如何设计？
杨军：目前，沂源农商银行发放的农村承包土地的经营权抵押*款贷**暂未追加担保公司进行担保，建议由政府设立的金融担保公司或山东省农业担保公司为农商银行提供适当优惠政策，为“两权”抵押*款贷**担保，加强融资担保机构和保险机构的业务合作，防控市场风险。
农金导刊：农地金融制度承载着怎样的使命？展望未来有何愿景？
杨军：农地金融制度承载着服务乡村振兴，促进现代农业高质量发展的神圣使命，亟待国家出台相关政策。一是精准定价。构建涉农资产评估专业化服务体系，建议由政府牵头，各金融机构推荐引导，逐步引入财会、法律、资产评估等中介服务组织，开展农村承包土地的经营权资产评估、测绘、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资、调解仲裁、规模化经营等服务。二是加大宣传。打造农地经营权抵押*款贷**试点乡、试点行，以点带面、整体推进。三是联动作战。亟待政府、农业农村局、村级集体、确权部门、商会与银行密切配合，完善土地流转交易市场，有效解决*款贷**风险处置化解难的问题。