“创新社会管理”是中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况而提出的社会管理的新范式。从法学的角度分析“创新社会管理”的内涵，可知“创新社会管理”的本质是建设服务型政府，目的是保障基本*权人**，原则是以人为本，机制是民主管理与社会协商，界限是宪法和法律，价值是建构法治秩序，目标是达致善治。
经过1978年改革开放以来30多年的社会发展，我国经济体制发生了深刻变革，社会结构发生了深刻变动，利益格局发生了深刻调整，思想观念发生了深刻变化。然而，我国社会管理体制、机制、制度仍带有计划经济体制之烙印，社会管理不是“社会”管理，而是“国家”管理或“政府”管理，甚或等同于“行政”管理。自上而下的政府权力管理在服务与善治、民主与法治、权利与责任等理念阙如的情况下，则必然形成单向线性的支配式命令管理。这种管理在利益多元、社会阶层分化、社会矛盾凸显的社会治理中渐显其弊，已无法应对社会关系复杂之格局。为此，中央提出了“创新社会管理”的崭新社会治理范式。如何准确解读其内涵，把握其真谛是贯彻、落实中央这一战略决策的基础之一。本文拟以法学为分析视角，对“创新社会管理”之本质、目的、原则、机制、界限、价值、目标等七个问题作初步探讨，以求教于大家。
一、“创新社会管理”的本质是建设服务型政府
所谓“创新”即是对实存事物的创造与革新，“创新”社会管理则是对实存的社会管理理念、体制、机制、方式、方法的创造与革新。实存的社会管理理念是管制，管理体制是自上而下的行政体制，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。实存社会管理单纯依靠国家政府的行政权力，实行纵向、垂直的线性管理，管理主体不是“社会”而是“国家”或“政府”，管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动，管理的目标不是“服务”而是“规制”或“管制”。这种“社会管理”模式实际上依旧是计划经济下的“行政管理”模式，该模式下的治理目标是“服从”而不是“服务”，它注重的是“威权”而不是“威信”，因而，这种实存“社会管理”缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商，以及缺乏作为人民的公仆意识、服务理念与服务行为。实存社会管理模式有极大的优势，即以国家强力实施的社会治理具有高效率、低成本的特点，譬如在土地征用、房屋*迁拆**、城市商贩治理等方面皆能体现。这种以“管制”代替“服务”的社会管理是本末倒置，违背了现代政府的本质，更是对中国*产党共**领导的人民政府的本质的背离。
服务型政府注重的是社会管理中的服务和社会公共服务。早在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确要求“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”，“完善政府的社会管理和公共服务职能”，“强化公共服务职能和公共服务意识”，“建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。胡*涛锦**在主持*共中**中央政治局举行的第四次集体学习时指出：“要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”2011年3月14日由第十一届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在“健全社会管理格局”一节中明确将“建设服务型政府”作为“十二五”的发展目标，指出“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力”。从而，以国家意志的法律形式确立了建设服务型政府的五年规划目标。
可见，服务型政府是社会管理创新之本质内涵，由单一的管理转向服务型管理就是社会管理创新的本质特征，否则就失去了创新社会管理的本质意义，正如胡*涛锦**所说，创新社会管理体制就是要“实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务”，因为“社会管理，说到底是对人的管理和服务”。胡*涛锦**在该讲话中提出的社会管理创新的八点意见，其中前五点明确提到了服务型政府的职能，譬如强化政府社会管理中的服务职能、完善*党**和政府主导的维护群众权益职能、完善流动人口和特殊人群的管理与服务职能、完善基层社会管理和服务体系、完善公共安全服务体系等。
没有服务的社会管理是单纯的政府管理，缺乏创新的社会管理，依然是单一的行政化的管理。只有服务型政府的确立，才能从根本上完成社会管理创新体制的改革，实现从“管制”到“服务”的社会管理创新转型。这种转型对于实现全面建设小康社会宏伟目标、实现*党**和国家长治久安具有重大战略意义，因此，“加强和创新社会管理”不啻是“社会管理领域的一场革命”。
二、“创新社会管理”的目的是保障基本*权人**
既然“创新社会管理”的本质是服务型政府的建设，政府社会管理与服务的目的在于维护最广大人民根本利益，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。何谓人民之根本利益？简言之，人民之根本利益就是指人民之根本政治利益、根本经济利益、根本社会利益、根本文化利益。在法学上，权利是利益的载体，根本政治利益就是基本政治权利，根本经济利益就是基本经济权利，根本社会利益就是基本社会权利，根本文化利益就是基本文化权利，基本政治权利、基本经济权利、基本社会权利、基本文化权利之总和即构成宪法上的公民基本*权人**。创新社会管理之目的就在于保障、维护和实现公民的基本*权人**。
在现代社会的制度变迁与社会转型时期，利益关系的纷争实际上皆是权力与权利以及权利与权利之争。既得利益者与新的利益获得者之间总是以各自的利益为轴心进行利益与力量的博弈，在法律上则上升为权利与义务分配和矫正的博弈。不同的利益阶层站在不同的利益立场上，运用法律上的力量进行法上的博弈，这种博弈的结果就是各自的权利能否被充分实现，其中受害最大的是那些处于弱势地位的公民个体的权利。因为个人的权利自由同以国家政府代表的公共利益始终在某一阶段、在某些领域，表现得还异常激烈与尖锐。问题是，谁是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家的真正主体？我国宪法序言明确写着，是中国各族人民在*党**的领导下实现这一民强国富、民主文明的历史使命。既然人民自己是建设社会主义国家的真正主体，那么人民的权利与自由必须得到切实的保障，人民不会同意以牺牲自己的*权人**来满足所谓的未来幸福，更不会把将来的福祉建立在牺牲当代人的*权人**基础之上。
然而，在社会转型的中国当下，个人的神圣权利往往受制于国家所倡导的“发展”、“稳定”之社会基本价值，所以即使公民个人手持作为根本法的宪法来保护自己，也无法阻止城市扩张的脚步；即使付出宝贵生命的代价，也阻挡不了矿难与食品安全悲剧的一次次重演！公民个人的权利在以各种各样的“发展”与“稳定”的名义下被政府权力机构恣意地侵害。这绝不是一个社会发展与进步的常态。由于政府权力缺乏法律制度的有效制约，其结果就是：当权利遭到政府的非法侵害时，人们日益麻木与熟视无睹，乃至漠视与冷漠。这不是人们同情之心、正义之心的缺乏，而是对社会、对国家政府丧失信心的折射与无言的抗议。大量涉法涉诉*访信**以及群体事件频发之重要原因就在于此。这种实存社会管理的治理模式之后果就是：愈治理，社会矛盾愈冲突，社会关系愈发不协调，社会愈发不稳定。究其根本原因，就是公民基本*权人**没有得到尊重和保障。因为，“任何一个人的权利被藐视、被摧残，就是全体的权利被损失”。⑥“国家尊重和保障*权人**”是宪法规定的国家义务，只有宪法上规定的“尊重和保障*权人**”的国家义务得到履行，社会管理创新的目的才能达到。
三、“创新社会管理”的原则是以人为本
“创新社会管理”的本质和目的决定了社会管理创新过程中应当遵循的原则必须是以人为本。
“以人为本”的人文价值观是社会人文科学的首要价值，社会经济的发展最终是人的发展，发展的目的与出发点也都是基于人的自由全面的发展，基于人的解放。人始终是发展的主题与目的。按照马克思主义的人本观，人是具体的人、现实的人、实践的人、主体的人。马克思在《德意志意识形态》中指出：人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。换言之，满足与保障“有生命的个人的存在”当是人类历史发展的前提。马克思、恩格斯在《*产党共**宣言》中指出在未来的共产主义社会里，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。马克思在1867年出版的《资本论》中认为共产主义社会是一个“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。既然“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”并作为社会的基本原则，故而在历史发展进程的现实中，就必须创造以个人的自由发展为本位为目的的社会、政治、经济、法律的制度文明，并始终尊重和保障个人的自由发展权。因此，以人为本在哲学与法学上的价值体现应当是以个人为本，尊重个人的尊严与地位，保障每一个公民个人的权利与自由。胡*涛锦**在2004年提出“以人为本”的执政理念时指出：“坚持以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”⑦2007年胡*涛锦**在《在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻*党**的*七大十**精神研讨班上的讲话》中再次指出：“我们提出的以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立*党**为公，执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为*党**和国家工作的根本出发点和落脚点，坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成*党**的各项工作与实现人民利益的一致性，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”
以人为本也是创新社会管理的基本原则。胡*涛锦**指出：社会管理，必须始终坚持以人为本、执政为民。其中的“以人为本”就是以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为根本，以人民主体地位和人民首创精神为根本，以解决好人民最关心最直接最现实的利益为根本，以思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众为根本，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。⑧这种以人为本的实质是以人为价值核心和社会本位，一切为了人，一切服务人，促进人的全面发展。这种以尊重人、关心人的价值、权益和自由为目的，以人民根本利益实现为本位的以人为本落实到*党**的执政实践中就是执政为民，为人民服务、建设服务型政府与实现公民基本*权人**的社会管理创新就是以人为本执政理念的具体彰显。
四、“创新社会管理”的机制是民主管理与社会协商
由于实存社会管理机制是自上而下的权力管理，因此这种管理机制最令人诟病的问题是缺乏社会与公民的民主参与，也就是社会管理中重管制控制而轻民主沟通与协调、协商，重行政手段而轻法律道德规范，重政府主导而轻民主参与。创新社会管理之所在就是要改变这种自上而下的管理机制，引入自下而上的权利机制与民主参与机制。
人民依照宪法法律“管理社会事务”是人民当家作主的宪法民主权利得以落实的具体体现。⑨人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，管理社会事务的民主权利是实现人民民主参与权、民主管理权的具体方式。因此，*党**和政府必须最广泛地动员和组织人民依法管理社会事务，才能落实人民当家作主的民主权利。创新社会管理机制的重要之处就是要引入“社会协同、公民参与”。
其实，社会管理创新并不难，难就难在政府管理机关及其人员能否知行合一。在社会自身还缺乏自治以及公民多为被动参与的情况下，*党**和政府如何建立培育社会组织以及公民广泛参与的制度机制就成为社会管理创新过程中的重要内容，毕竟社会管理创新是由“*党**委领导、政府负责”的创新，*党**委如何领导、政府如何负责是创新社会管理的关键。这就要求*党**委和政府要具有激发社会创造活力、管理社会事务、协调各种利益关系、处理各类社会矛盾、主导维护群众权益、提供社会公共服务的领导能力和管理能力。目前，社会管理中已经建立的地方*长首**接待制度、行政听证制度、政府发言人制度、*党**务与政务公开制度、信息公开制度、恳谈制度、政府官员或人大代表或政协委员开通微博等等，都是协商民主制度化的体现。
五、“创新社会管理”的界限是宪法法律
“创新社会管理”是在我国已经形成了以宪法为统帅、以法律为主干的社会主义法律体系前提下的创新。一方面，社会管理体制机制需要与时俱进，进行创新完善；另一方面，在社会主义法律体系已经形成之后，法治国家建设的重点是从有法可依到有法必依、执法必严、违法必究的严格依法办事阶段。由于宪法和法律是*党**的主张和人*意民**志相统一的体现，是社会实践成熟经验的总结与升华，社会主义法律体系包括了社会管理方面的法律法规，因此，任何社会管理体制、机制、制度的创新皆不得背离宪法与法律。换言之，创新社会管理的各项活动都必须是在宪法和法律范围内，不得与宪法相抵触，不得与法律相抵触。
以宪法和法律的名义进行社会管理创新具有重要的现实意义，即有利于培育法治主义新传统。在我国传统法律文化及人们的观念中，规则之治的法治意识阙如，注重实质正义与价值理性，而忽视形式正义与程序价值，强调善的正当优先于规则的正当。“依法治国，建设法治国家”之首要任务就是培育社会成员严格遵守宪法和法律的习惯与传统，养成守法主义的规则之治的社会风尚。没有法治主义传统的养成，就没有法治国家与法治社会的建设。社会管理创新是在*党**委与政府主导下的创新，创新体制、机制与具体制度往往是由政府提出，因此社会管理在宪法与法律的范围内创新更能培育政府的法治意识，对于法治主义传统的形成更具有典型意义。其实，政府守法才是法治主义传统确立的关键，毕竟“法之不行，自上犯之”。
“创新社会管理”就是要把带有计划经济的政府单方管理转变为政府、社会、公民三方共同参与的民主化合作型管理，是一个从“管控”型管理转变为服务型并寓管理于服务之中的管理，是一个从国家集权到放权的管理，其中政府的责任就是“要让人民生活得更加幸福，更有尊严”。(17)笔者赞赏俞可平教授的观点，在他看来，善治实际上是国家权力向社会回归，善治的过程就是还政于民的过程，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的认同，没有公民的积极参与合作，至多只有善政，而不会有善治。(18)而建构公民参与的社会民主化管理恰恰是“创新社会管理”所要解决的核心问题，正如《人民日报》所指出的：要“在良性互动中寻求‘善治’”，“在良性互动中促进共识，完善社会管理，这是我们加强和创新社会管理的重要目标和实现途径”。(19)因此，创新社会管理的目标就是要达致“善治”，只有善治，才是人民通往幸福之人间正道。