【*队军**文职】《管理学》——行政忠诚和行政责任的知识点总结
【大纲】第四章 行政忠诚和行政责任
一、 行政忠诚
行政忠诚的概念；行政忠诚的特点；行政忠诚的功能；控制、信任与行政忠诚；行政忠诚的培育；建立健全行政忠诚机制。
二、 行政责任
行政责任的概念；行政责任的类型；行政责任的特点；行政责任体系；行政道德责任的实现。
三、 行政正义
行政正义的基本概念与内涵；行政程序正义；行政实质正义。
第四章|行政忠诚、行政责任和行政正义
一、行政忠诚
（一）行政忠诚的概述
1.【行政忠诚的概念】行政忠诚是行政人员个体在行政管理实践活动中执行国家意志和维护公共利益时所表现出来的一种自觉自愿的尽心尽力与尽职尽责。
2.【行政忠诚与个人忠诚的关系】（个人忠诚//行政忠诚）
l 【区别：主体】社会成员//行政人员
l 【区别：来源】日常生活//行政管理活动
l 【联系】
①个人忠诚是行政忠诚的基础，行政忠诚是个人忠诚的升华
②在某些特定的情况下两者会发生较为激烈的冲突
（二）行政忠诚的特点
1.【忠诚理论的核心问题】对谁忠诚、为什么忠诚和怎样忠诚是忠诚理论的三大核心问题，也是人们考察行政忠诚的基本视角。
2.【行政忠诚的主要特点】（1）行政忠诚的时代性、阶级性和民族性。（2）行政忠诚的层次性。（3）行政忠诚的自主性和自觉性。（4）在具体的行政管理活动中，行政忠诚表现为理智的服从。
l 【对谁忠诚】
（1）时代性：不同历史阶段行政忠诚的差异性
（2）阶级性：由国家和政府自身的阶级属性所决定的
（3）民族性：源于国家的地域性以及构成上的民族性差异
l 【为什么忠诚】（1）层次性：
①源于行政管理活动的组织层级结构
②在现代社会，行政忠诚体系大体分为三个层次：首先是对组织和上级权威的忠诚；其次是对行政职业和政府的忠诚；再次是对国家、宪法和人民的忠诚
l 【怎样忠诚】
（1）自主性：行政忠诚来自行政人员的自我选择
（2）自觉性：源于其生成过程中行政良知的主导性
l 【在具体的行政管理活动中】行政忠诚表现为理智的服从，它是行政忠诚自主性的充分体现
（三）行政忠诚的功能
1.【行政忠诚的一般功能】行政忠诚是行政组织高效有序运行的基本前提，是国家意志和公共利益实现的必要保障。
2.【行政忠诚的具体功能】
l 【激励功能】行政忠诚能形成一股内在、持久和强大的推动力，促使行政人员自觉自愿、积极主动地调整自身的定位和行为
l 【规范和约束功能】行政忠诚能够始终提醒行政人员正确处理各种利益关系，恪尽职守，尽职尽责
l 【凝聚功能】行政忠诚能够较好地解决组织目标和个人目标的差异问题
l 【维护和保障功能】行政忠诚是行政管理活动高效有序展开的必要前提和基本保障
l 【价值实现功能】行政忠诚是行政人员实现其个体价值的基本条件和根本保障
（四）控制、信任与行政忠诚
1.【控制与行政忠诚】不断加强对行政人员的控制是迄今为止行政组织一贯的做法，差别仅仅在于在人类社会发展的不同历史阶段所采取的方法和手段不同。综上，严格的组织控制并未使行政忠诚的问题得到有效的解决，反而在很大程度上使之进一步恶化。究其原因，就在于控制所能得到的只是服从，而忠诚则是需要通过信任去获取的。
（1）【农业社会】
l 【背景】等级分化和*制专**统治的社会
l 【控制手段】权力。获取行政忠诚是为了实现垄断权力的目标；垄断权力并以权力去控制则成为获取行政忠诚的根本手段
l 【组织成员】被奴化
l 【忠诚实质】依附型忠诚
l 【忠诚对象】组织中的权力（践踏伦理关系）
l 【结果】引发权力欲望、权力争夺加剧，导致忠诚危机
（2）【工业社会】
l 【背景】理性主义思想贯穿到组织建设过程中
l 【控制手段】规则。行政组织的管理和优化从属于规则控制的要求，并作为保证规则控制有效实施的条件起作用
l 【组织成员】被物化
l 【忠诚实质】工具型忠诚
l 【忠诚对象】工具理性（而非价值理性）
l 【结果】非理性膨胀、以权谋私加剧，导致忠诚危机
2.【信任与行政忠诚】
【就信任在忠诚生成过程中所起的作用而言，突出地体现在两个方面：】
（1）组织或群体对其成员的信任是忠诚产生的催化剂。
（2）个人对组织的认同和信任是忠诚产生的必要条件。
（五）行政忠诚的培育
1.【行政管理道德化】
（1）行政管理道德化是行政忠诚生成的首要前提。
（2）行政管理道德化使得政府能够赢得广大民众的拥护和支持，创造出良好的组织外部环境，从而进一步激发和巩固行政忠诚。
（3）行政管理道德化有助于解决行政忠诚生成过程中存在的现实困境。
（4）就信任在忠诚生成过程中所起的作用而言，突出地体现在两个方面
首先，组织或群体对其成员的信任是忠诚产生的催化剂。其次，个人对组织的认同和信任是忠诚产生的必要条件。进一步地看，个人对组织的认同和信任实际上所起到的是对忠诚的引领作用。
2.【尊重、信任与参与管理】
（1）尊重和信任组织成员首先也是对其人格的尊重，其次是对其权益的明确和保护。
（2）尊重组织成员需要摒弃官僚制“非人格化”的管理特征，加强组织成员之间的交往与沟通。
（3）在现代社会，对组织成员的尊重和信任总是与参与管理紧密联系在一起的。
（4）参与是真正融入组织的开始，也是忠诚生成的契机。
（5）参与管理有助于一改原有的冷漠、疏离的组织氛围，形成积极向上的组织文化。
（六）建立健全行政忠诚机制
1.【行政忠诚机制的概念】行政忠诚机制是行政组织内部影响行政忠诚生成的诸多要素有机组合起来发挥作用的过程和方式。
（1）行政忠诚机制的建立与健全是与行政组织文化的构建相互影响和相互渗透的。一方面，行政忠诚机制是构建行政组织文化的基础和核心只有拥有的一个健全的行政忠诚机制，才能够建立起优良的组织文化；另一方面，构建行政组织文化又能够更加有效地激发和提升行政忠诚。
2.【行政忠诚机制的影响因素】
l 【组织文化】行政忠诚机制是构建行政组织文化的基础和核心
l 【组织管理制度】组织管理制度的作用主要体现在对行政人员行为的引导、约束和规范方面；激励制度和奖惩制度与行政忠诚的关系最为密切
l 【组织领导层的支持与参与】高层领导的重视与参与是忠诚机制建立健全的重要保障
二、行政责任
（一）行政责任的概念
1.【责任的概念】“责任”一词是与责任主体的社会角色相关联的，是一定的社会角色所应承担的职责，同时也是未做好分内之事而应受到的谴责和制裁。
2.【为公益服务的责任】
l 【职责】行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的角色义务
l 【担责】在行政过程中，行政组织及其行政人员主动追求公共目标并自觉接受监督、评判的道德态度和行为
l 【追责】行政组织及其行政人员没有积极有效地履行职责和监督而承担的责任追究，它往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁
3.【行政责任的内涵】行政责任主要是指公共行政人员在行政实践过程中需要承担的内在责任，完整的行政责任应是上述“为公益服务的责任”三个方面的统一和综合。行政责任包括两层含义：第一，是指行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的义务，这也就是职责。第二，是指由于行政人员在没有积极有效地履行职责而受到的追究，往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁。
（二）行政责任的类型：本质是一种政治责任，即强调对人民负责。
（1）【行政*长首**责任】：领导责任，在我国体现为行政*长首**负责制。
（2）【行政岗位责任】：规定政府机关中所有工作岗位的职权、责、利关系的行政管理制度
1.【主观行政责任和客观行政责任】美国学者库珀把行政责任分为客观责任和主观责任。
l 【客观行政责任】与外部强加的可能事物有关，具体有职责和义务两个方面，表现为：
①对上级负责，贯彻上级指示；同时也对下级的行为负责
②对民选代表和选举的官员负责③对公民负责
l 【主观行政责任】根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰
2.【狭义行政责任和广义行政责任】
【狭义的行政责任】指公共行政人员作为一种代理人角色，对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民
【广义的行政责任】包含三个层次的内容：
①国家的全部行政机构，作为一个整体对公民大众负责
②在行政系统内部的各环节、各层次之间进行责任分工和权限分解，通过确立垂直的责任关系和层级负责的方法，将分散的组织和个人的工作拧成一股合力开展行政工作
③包括上述狭义的行政责任
3.【政治责任、法律责任和道德责任】
l 【政治责任】国家或政府的决策以及公共行政人员的行政行为必须符合人民的意志与利益
l 【法律责任】行政机关及其公务人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任
l 【道德责任】行政主体在公共行政活动中，有义务引导社会道德向着健康的方向发展，做社会道德的引导者
（三）【行政责任的特点】
1.【行政责任具有鲜明的政治性】在现代政治下，公民与政府之间的委托一代理关系决定了行政责任具有鲜明的政治性。并且，行政责任所反映的和代表的是国家的政治责任，是国家的政治责任在公共行政中的具体表现。
2.【行政责任的产生来源于行政管理的职责和义务】行政责任在很大程度上产生于法律和规章对行政组织和行政人员职能及其行为的规定，即职责。同时，行政人员承担行政责任的过程，也是一个尽义务的过程。
3.【行政责任具有实质上的具体性】基于权力关系的行政责任义务，是发生在具体的权力主体和权力客体之间的责任义务。
4.【行政责任既是制度的又是伦理的】行政责任是制度化的责任，不仅法律责任会以制度化的形式存在，而且道德责任也会受到职业道德规范等而成为制度化的道德规范。
5.【行政责任是监督、控制和制裁的统一】在现代公共行政中，作为制度安排的行政责任包含着保证行政责任实现的责任控制机制，这种机制会表现在监督、控制和制裁的行为中，并会以这些行为的实现作保障。
6.【行政责任不完全表现为明文示意】由于现代社会的日新月异和复杂多样，而法律和规章总是滞后于现实进展的，因此任何人、任何组织都不可能把每一件事情都以法律和规章明示。
（四）行政责任体系
1.【行政责任体系的含义】对于现代公共行政而言，行政责任体系是在法律关系、权力关系和伦理关系三者基础上产生的复杂的结构体系。也就是说，从整体看，现代的行政责任体系中包含着行政责任、法律责任、道德责任三个方面的内容。行政体系的运行过程也可以看作是公共权力的运行过程，同时也是行政责任体系产生的过程。在这一过程中，行政责任居于首要位置，行政权力只是承担行政责任和行政责任得到落实的手段，所以在直接意义上承担行政责任就是全部行政管理活动的目的。
2.【行政责任体系的属性】
（1）行政责任居于首要位置，行政责任有很大一部分内容属于客观责任的范畴，不过当行政责任通过人来承担时，它又有了一定的主观性色彩。
（2）法律责任属于客观性的责任。
（3）道德责任基本上是属于主观性的责任。
因此，行政责任体系是一个由主观责任和客观责任构成的体系，在构成方式上，它存在着一个从客观责任到主观责任的逻辑序列结构。
3.【行政责任体系的演化】行政责任体系是一个结构复杂的体系，既涉及行政组织，又包容了行政人员。既是整体上的总体责任又是每个行政人员在行政管理活动中处理每件事的具体责任。即是外部性的责任设置又是内化为信念的和价值标准的道德自觉。所以说它是一个客观见之于主观，主观与客观相结合的责任体系。
l 【国家产生之前】人类可能已经产生了责任意识，但不存在行政责任
l 【国家产生】在国家中分化出专门的行政机关的时候，有了明确的行政责任要求
l 【统治型社会治理模式】虽然不存在严格的行政责任体系，但在一定程度上存在着与近代行政责任相同的形式
l 【管理型社会治理模式】以韦伯的合理-合法型官僚制组织的出现为代表，系统化的行政责任体系的出现
l 【在近代政治民主化、经济自由化】行政责任被条块化、层次化，行政责任体系的二元结构形式（法律责任+行政责任）越来越清晰
l 【管理行政模式的不断完善】政府走上了强化行政责任体系的道路，在官僚制的既有框架内，引入行政人员的价值判断和道德要求
【行政道德责任的实现】
（1）“主权在民”的理念是近代以来一切政治伦理和行政伦理思想的核心，它使传统社会中“君权神授”、对君主的忠诚责任转变为公共权力对公民负责的价值取向。
（2）近代以来，通过“分权制衡”的政治体制，民主得到了一定程度的实现，但这只是民主的有限的实现。政府中道德责任的实现在根本上需要进行社会治理模式的变革需要重新思考和确定政府与公民之间的伦理关系。只有在服务伦理的基础上规定政府的整体职能。才能有利于行政道德责任的实现。
（3）美国行政学者在20世纪60年代的新公共行政运动中开始提出政府承担社会公平的道德责任
（4）主流的现代公共行政发展到今天，已经面临很多困境无论是西方还是我国行政学者都在探索走出困境的方案在这场政府改革的理论与实践探索过程中，人们不约而同地指向了一种伦理化的社会救治方案，但伦理化的社会救治方案如果不体现为社会治理模式的变革，就很有可能仍然停留在伦理价值的倡导层面，很难结出实际的果实。
（5）行政道德责任的实现依赖于政府整体道德责任的实现，确定政府整体职能的伦理定位，只有这样才能实现政府的道德责任，构建负责任的政府管理体系。
（五）行政道德责任
1.【行政道德责任的含义】道德责任定义为政府及其行政人员在行使公共权力、进行公共事务管理的过程中对伦理关系的善恶选择及行为后果应当担负的责任。
2.【行政道德责任的类型】
（1）【政府整体的道德责任与管理者个体的道德责任】
l 【政府整体的道德责任】建立在伦理关系基础上的政府对社会公众承担道德责任
l 【管理者个体的道德责任】政府中的道德责任主要表现为管理者个体的道德责任
（2）【客观道德责任与主观道德责任】
l 【客观道德责任】主要指道德责任是社会习俗演化的结果，具有外在约束的特征
l 【主观道德责任】主要是指行为主体出于自身的品性而进行的自我约束
3.【行政道德责任的实现】（【社会治理模式：行政伦理核心】实现方式）
l 【统治型：君权神授】对君主的绝对忠诚
l 【管理型：主权在民】
①法治：以法律的理性权威来矫正和抑制统治者的权力，完全封闭了伦理化的道路
②民主：通过分权制衡的政治体制实现了有限的民主，但在政府与社会的管制关系中无法实现真正的民主
l 【服务型：法治德治相结合】政府职能从过去对社会生活全面控制转向加强社会公共服务方面
l 【新公共管理理论：社会公平】政府承担社会公平的道德责任，否认价值中立原则，强调公共行政的民主、参与和责任
l 【新公共服务理论：公民参与】将公共利益置于公共行政的最高点，把服务于公共利益作为其根本的价值观
l 【结论】政府中道德责任的实现，在根本上需要进行社会治理模式的变革，需要重新思考和确定政府与公民之间的伦理关系
三、行政正义
（一）行政正义的基本概念与内涵
1.【正义】正义，即作为社会成员，人们在社会生活中拥有平等的权利。正义是社会制度的首要美德，是社会机制运行的基础。
2.【行政正义的概念】行政正义意味着行政规则和行政程序对于任何社会成员都具有相同的效力，公共行政的结果必须保障社会成员的基本权利。（2）行政正义是公共行政的核心价值观之一，它要求政府及行政人员以正义的理念推动公共行政的运行，并在行政行为和制度设计中体现正义的原则。
3.【行政正义的优先价值】平等是行政正义最基本的原则和最具有优先性的价值。
4.【行政正义的分类】
（1）【行政程序正义】形式正义，是针对行为过程而言的。
（2）【行政实质正义】实质正义，是针对行为结果而言的。
（二）行政程序正义
1.【行政程序正义的含义】行政程序正义，是指在行政制度、规则的约束和考量下，任何人都不能僭越制度规范之上，成为特权阶层。包括三个层面：理念正义、制度正义和行为正义：1.理念正义是行政正义的来源，它要求政府及行政人员具备正义的理念，以此推动公共行政的运作。2.制度正义则是在公共行政的制度安排中体现正义的要求，是行政正义实现的重要保障。3.行为正义则是行政人员的行政行为必须遵循正义的原则，这是行政正义实现的根本途径，也是行政人员实现自我的内在要求。行政程序正义主要是针对行政活动的过程而言的；行政实质正义主要是针对行政活动的结果而言的；评价一种行政行为的有效性（合法性与合理性）必须从这两个方面进行综合考量
2.【行政程序正义的地位】行政程序正义也是实现行政实质正义的重要前提。
3.【行政程序正义的价值】首先，程序正义可以最大限度地保障实体正义的实现。其次，程序正义可以有效地防止权力滥用和司法腐败。再次，程序正义可以有力地保障*权人**。最后，程序正义可以促使实质结果为人们所接受消除人们的不满情绪
（1）行政程序正义的首要价值在于实现对公共权力的合理性限制，保证公共权力不偏离公共利益方向。
（2）行政程序正义的重要意义在于能够维护行政程序的理性选择功能。
（3）行政程序正义能够保障公民受到平等尊重。
4.【行政程序正义的原则】
（1）行政程序的设置与安排必须符合社会正义价值。
（2）行政程序必须具有现实可操作性。
（3）行政程序必须公开透明。
5.行政程序正义的实现
l 【鼓励社会成员参与，获得合理性基础】
①鼓励社会成员参与程序制定：首先，建立行政程序动议机制。其次，在程序制定过程中要广开言路，积极采纳意见和建议。（公开程序设置信息；开通信息交流平台）。再次，对于行政程序的结果，政府要构建信息反馈体系。（定期对行政程序处理事件及行为进行监督检查，建立当事人沟通机制，及时了解情况通过信息平台，了解社会对程序的评价情况）。另一方面在程序之中的阶段：依法行政。依法行政的含义：一是所以行为必须受到法律和社会规则的制约；二是所有的行政行为都必须按照已经确立的行政程序进行，程序面前人人平等。首先，保持行政者利益独立性其次，建立行政监督机制：再次，完善民主行政体制
②在行政程序制定过程中，要广泛听取民众的意见和建议
③对于行政程序的结果，构建信息反馈体系行政程序正义
l 【依法行政，使行政过程更具合理性】①保持行政者的利益独立性②建立行政监晋机制③完善民主行政体制
【行政实质正义的基本原则】
（1）依法行政原则：首先，法律对行政权力的运作产生绝对有效的拘束力，行政机关不可逾越法律而行为。其次，自由平等权是所有人所拥有的与最广泛平等的基本自由体系相似的或类似自由体系中都具有的一种权利。因此，有关个人自由平等的权利只能由法律来规定，行政机关不得代为制定，即严格遵守法律保留原则。
（2）行政职权与职责明确原则。一个政府行政机关的权力范围、管理级别、管辖范围和管理对象是模糊的、不确定的，那么可能导致多个行政部门争着管理于己有利的事情，甚至出现一件事情，多个部门实施多次处罚的情况，严重侵害行政相对人的合法利益。反之，它们则会疏于管理，甚至相互推脱，使行政相对人的权益无法得到保证
（3）信赖保护原则。第一，如果行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变。第二，如果行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，即使事后发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人的过错造成的，行政机关不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。第三，如果行政行为作出之后，该行政行为的法律、法规规章等被修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或变更已经作出的行政行为；但是行政机关在作出撤销、废止或变更已经作出的行政行为的决定前，应当先进行利益权衡。第四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如果这种违法情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿
（4）合理选择原则。罗尔斯认为，善是作为正义的一部分。而一个人是可以被看作一种按照计划生活着的一种人生，他在生活计划的善的定义一节中给出了个人为实现其计划目标善的方法，即合理选择原则。第一个原则：一个人应当用最小耗费的手段（无论他们是何种手段）来实现它，或者，若手段是给定的，一个人应当在最大可能的程度上实现这一目标。第二个原则：假如一个计划的实施除能实现另一个计划的所有欲望目标之外还能实现一个或多个其他目标，它就是比另一个计划更可取的。第三个原则：假定两个计划实现的目标是相同的，而其中一种计划实现的机会比另一个实现的机会更大，那么实现机会最大的计划是更可取的，也称之为较大可能性原则。
（5）公正赔偿原则。行政主体违法行使职权，侵犯相对人合法权益造成损害的，还必须依法承担赔偿责任。按照罗尔斯的差别原则，在行政行为侵犯相对人的权利时，作出该行政行为的行政机关应该从被侵犯权利的相对人立场对其损失进行赔偿。从而，在国家财力充足的情况下，采用惩罚性的赔偿原则（赔偿数额对责任方具有惩罚性）是比较理想的。
（三）行政实质正义
1.【行政实质正义的含义】
（1）行政实质正义意味着行政结果必须符合行政正义价值目的。
（2）行政的实质正义意味着对于社会伦理价值的引导。
（3）行政的实质正义意味着对于行政程序的忠诚。
2.【行政实质正义的地位】行政正义的最终目的是要在实质的层面实现正义价值。
3.【行政实质正义的标准】
（1）人民权利是最高的正义标准。
（2）保障社会公民之间的平等地位和关系。
（3）对于行政事件的处理彰显了社会正义精神。
4.【行政实质正义的实现】
（1）建立正义的基本行政制度。
（2）对于行政进行道德审视。
（3）进行公共性的伦理监督。