中国很早就滋生了*制专**官僚组织的萌芽，随着积累与发展，在战国时孕育出了百家争鸣的灿烂文化和任法选贤的官僚组织，形成了广大的学士与文法吏群体。
百代多行秦政法。秦定封建律令之基，汉承秦制，设范立制以为后世典。秦用法术，具有浓厚的“文吏政治”色彩，秦“以法治天下”，汉初百废待兴，一度施行黄老政治，是为道术，直到武帝时，儒术才确立了正统意识形态地位。
武帝废百家而尊儒术，此后儒生源源参政，与文吏并立朝堂。自经王莽变法，东汉儒法合流，帝国政治文化初步确立了较为稳定的形态，即“外儒内法”，也即是“外圣内王”。
一 变迁
中国政治，具体强烈的“意识形态政治”倾向，战国百家争鸣，各个学派学者无不积极投身政坛，儒术、法术、道术的此起彼伏，构成了政治文化史上的一道奇观。
法家持历史进化和“性恶论”，认为治国必以法，有着“理性行政”的精神。法家的最高目标是建立起一个强大的国家机器，而这正符合了战国兼并的需要，热衷于富国强兵的战国君主，对法术格外青睐。秦有商君变法，最为彻底，秦国的国家机器最为精密高效，最终东出函谷，霸有天下。
汉承秦政之酷和秦火之余，百废待举，此时道家“清静无为”的黄老之说，给“休养生息”政策提供了玄妙的论证，于是，汉初任黄老之术，行无为之治，力图把高速运转的官僚机器的转速降为最低，以避免对社会民生的骚扰，让其自然恢复。
经过百年的休养生息，帝国走向了全盛。武帝需要降国家权力集于己身，并凝聚国力，北逐匈奴。道术、法术，都是适用于统治者的，适合统治者用来御下，都只是“君人南面之术”，而儒术，将仁、义、忠、孝理论化了，深深扎根于中国社会的主流价值观念之中，恰恰适用于争取*意民**，号召民众，凝聚社会力量。
随着儒术独尊地位的确立，中国制度出现了儒家化，一以儒术治国、选贤、举能。尊孔子为素王，创太学以“厉贤才”，汉臣“上书无忌讳”，汉帝“诏多惧词”，在一定程度上，儒臣制约了皇权。
以文法吏为地方官，民厌其酷，以儒生为地方官，民以为青天父母，这就塑造了一个富有弹性的皇权。
二 王莽改制考
战国时，儒生游离于体制外，驰骋思想，想象人类理想社会的蓝图。
汉儒的政治浪漫主义，在西汉末年掀起了一个“奉天法古”的巨大浪潮，出现了汉儒内在倾向性的一种极端表现，迎来了王莽的复古改制。
汉承秦制，汉儒岁大量参政，汉皇亦独尊儒术，但是秦汉而来的政治架构并未立即改变。汉家政治精神其实是王霸相杂，外儒内法的。汉武帝在意识形态上独尊儒术，在帝国行政中却重用酷吏，汉宣帝甚至公然声称：“汉家自有制度，本以王霸道杂之，奈何纯任德教、用周政乎！”汉儒中部分人参政后努力适应实际政治，使自己官僚化，但总是有一些不愿因循守旧、胸怀抱负的人，他们厌恶秦时以来的律令制度，轻视文吏，觉得汉制与其恢宏的儒家早期政治蓝图相去甚远，进而提出来“奉天法古”的政治诉求。
“奉天”反映了汉代儒学一个重要变化，即儒学的神化。“天”被说成是能赏善罚恶的主宰，可以奖惩君王。汉儒还吸收了阴阳家的学说，以五德始终、三通循环说解释王朝的更迭，并言明其需符合一套礼制，所以要“法古”。秦失其禄被认为是秦政之失，秦政之失在秦制之过，秦制不合古礼，所以秦二世而亡，所以汉儒呼吁改制。
这些思维，非常具有制度浪漫主义或制度唯美主义，其思考的出发点在于象征意义而非实用意义。
自西汉文景之时，便有儒生开始倡言“改制”，武帝时定汉德为土德，此后改制之风愈演愈烈，随着社会矛盾的逐渐尖锐化，哪怕法家文吏努力*制抵**，越来越多的人开始相信只有改制才能摆脱社会危机，而这种思潮在王莽时，达到了顶峰。
王莽相信“制定则天下自平”，其“制礼作乐”的举措，几乎收到了汉儒一致的拥护。“秦燔诗书以立私议，莽诵六艺以文奸言，同归殊途，俱用灭亡”。新莽与嬴秦都是走向了两个极端，注定了不能长久。
王莽变法，其实就是早期儒家空想性和非理性因素极端膨胀的结果，这“乌托邦”式的变法改制，其失败乃是必然之结果。
三 儒法合流
王莽“奉天法古”的改制失败，象征着汉代政治文化的一个阶段的终结以及另一个阶段的开始。东汉，从光武帝到明帝都奉行非常现实的政策，崇奖经术的同时又法理严察、严猛为政。“世祖既以吏事自婴，帝犹任文法，总揽威柄，权不借下”，一直到汉章帝，都存在着“吏政尚严切”的情况。史家称之为“吏化”，“世承二帝吏化之后，多以苛刻为能”。
朝廷任文法而重吏政，地方上推举的人才也以文法吏为主，以至于“俗吏繁炽，儒生寡少”，太学中很多儒生不再听讲，而去研习文书律令。可以说，光武帝和明帝恢复了被王莽所抛弃的理性行政精神。
中国思想文化在两汉间发生了转折，儒学由对社会的宏观批评及理想蓝图转向了理性的现实政治。
王充对儒生、文吏之优劣进行了出色的辨析，指出“文吏以事胜，以忠负；儒生以节优，以职劣”，在国家的治理上，儒生的道德教化作业与文吏的行政办事能力缺一不可。 王莽失败的教训，使早期儒家思想中的不少非理性因素得了清洗，儒生开始把法治和理性行政纳入思路了，承认了其必然性和必要性，以至于“东京之末，刑赏无章也，儒不可用，而发愤便之以法家。”
同样的，在儒生吏化的过程中，文吏也在儒生化。儒家成为了帝国的正统思想，文吏为了追求仕途的发展，不可避免的需要学习儒术。就这样，儒法合流，出现了后世所称的士大夫的前身。