研究背景
屋面作为建筑围护结构重要的组成部分，对建筑物正常使用功能、能源利用效率、室内环境调节等方面发挥着重要作用。目前，我国既有建筑保有量已达约600亿㎡，每年新增大约20亿㎡，粗略估计既有建筑屋面面积近100亿㎡，按平均10年的使用寿命计算，每年的屋面翻新市场容量将非常可观。随着我国大规模建设期逐步趋于平缓甚至下降，既有建筑的日常维护、维修和改造必将成为常态，蕴含着巨大的市场潜能。既有建筑屋面翻新改造工程也极有可能成为建筑防水行业“十三五”时期新的利润增长点。
翻新是屋面的基本特征，屋面的日常维修、改造及翻新与人们的日常生活密切相关，工程质量理应受到住建部门等相关机构监管。本研究的目的在于，通过梳理与国内既有建筑屋面相关的法律、法规，从制度层面找出造成当前既有建筑屋面翻修工程监管乏力的原因，并在总结和借鉴国外先进经验的基础上，提出可行的建议。
在本文中，既有建筑屋面指建成并投入使用，且已不在法定5年保修期以内的建筑屋面。
国内现状
01
既有建筑产权属性梳理
自1949年新中国成立以来，我国坚持社会主义公有制为基本经济制度，经济体制经历了从计划经济、商品经济向市场经济的全面转型。伴随着改革开放进程和经济体制的转变，我国的住房体制也不断演变，从最初的全部政府供给制转变为以商品房为主要产品形态的多种产权形式共存的住宅供给体制。依据土地属性和土地上建筑物的产权归属，除军产房外，可将当前的既有建筑物分成如表1所示几类。
表1 既有建筑物产权属性分类
从表1可见，由于我国建筑物产权属性多样、管理单位不同、后期运营维护资金来源渠道多样，资金筹集、使用程序各异，给既有建筑物屋面翻修改造从质量监管层面上带来了挑战。
体育场、图书馆、宾馆、车站、展览馆等公共建筑，机关、企事业单位的办公及住宅用房等公房，和廉租房、公租房、经适房等保障性住宅，以及农村集体用房、农民自建房等由于产权主体较为清晰、单一，资金来源保证度高，保修期后的建筑物运营维护，包括屋面翻新改造程序相对比较规范，工程质量较为有保证。
1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。自此，普通商品房开始逐渐成为解决城镇居民住房问题的主要市场措施。经过十多年的发展和繁荣，由普通商品房构成的住宅小区成为当下城镇既有建筑最集中和最主要的部分。本课题将主要研究和探讨普通商品住宅保修期后，屋面的翻修、改造程序和机制。
02
相关法律、法规条文梳理
《中华人民共和国建筑法》
1998年3月1日起实施的《中华人民共和国建筑法》之第二条规定“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”作为建筑行业的基本法，建筑物的日常维修及保养似乎并未被直接包含在“建筑活动”之中。由此，不难看出《建筑法》中所涉及的施工许可、从业资格、工程承包与发包、工程监理、安全生产管理、工程质量管理及法律责任等条款，难以直接对既有建筑日常维修、屋面翻新工程形成刚性约束，但这只是“似是而非”的“正确结论”。
事实上，此法条更大的前提是《建筑法》适用的空间范畴为“中华人民共和国境内”，据此，可以断言，既有建筑物日常翻修和改造必须和只能遵守以《建筑法》为上位法的一系列法律、法规。同理，《建筑法》第六十二条之规定“建筑工程实行质量保修制度”，同样适用于翻修改造工程。
《中华人民共和国物权法》
《中华人民共和国物权法》第七十条规定“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”
第七十六条第五、六款规定“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金以及改建、重建建筑物及其附属设施的事项由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”
第七十九条规定“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。维修资金的筹集、使用情况应当公布。”
第八十二条规定“物业服务企业或者其他管理人根据业主的委托管理建筑区划内的建筑物及其附属设施，并接受业主的监督。”
《建设工程质量管理条例》
《建设工程质量管理条例》【国务院令第279号】第二条规定“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”
第三条规定“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”
第四十条第一、二款分别规定“基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，最低保修期限为设计文件规定的该工程的合理使用年限；在正常使用条件下，屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏工程的最低保修期限为5年。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”
第四十一条规定“建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任。”
《物业管理条例》
《物业管理条例》【国务院令第504号】第二条规定“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”
第五十四条规定“专项维修资金属于业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。”
《住宅专项维修资金管理办法》
2008年2月1日起施行的《住宅专项维修资金管理办法》【中华人民共和国建设部 中华人民共和国财政部令第165号】，第二条规定“商品住宅、售后公有住房住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督，适用本办法。本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。”
第三条规定“本办法所称住宅共用部位，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。”
第九条规定“业主交存的住宅专项维修资金属于业主所有。从公有住房售房款中提取的住宅专项维修资金属于公有住房售房单位所有。”
第十条规定“业主大会成立前，商品住宅业主、非住宅业主交存的住宅专项维修资金，由物业所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门代管。
直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当委托所在地一家商业银行，作为本行政区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。
开立住宅专项维修资金专户，应当以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账；未划定物业管理区域的，以幢为单位设账，按房屋户门号设分户账。”
第十八条规定“住宅专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。”住宅共用部位共用设施设备的维修工程是指除日常运行维修养护范围以外的中修、大修及改造、更新工程。
第二十二至二十四条规定了住宅专项维修资金的使用程序。
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》
《工程建设项目招标范围和规模标准规定》【中华人民共和国国家发展计划委员会令第3号】第七条规定“第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的必须进行招标：
（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算在50万元人民币以上的；
（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。”其中，“商品住宅，包括经济适用房”为第三条规定的范围。
以上法律法规条文与既有建筑屋面工程翻修的法律关系可简单归纳如下：
既有建筑屋面翻修作为一项建筑工程，其全过程应该在《建筑法》、《物权法》、《建设工程质量管理条例》、《物业管理条例》、《住宅专项维修资金管理办法》等法律法规规定的框架内进行。其中，《住宅专项维修资金管理办法》规定了维修资金的来源、使用程序，《物权法》及《物业管理条例》明确了屋面的共有产权属性及屋面翻新工程的责任主体，《建筑法》和《建设工程质量管理条例》则明确了参与工程有关各方的责任及工程质量目标，《工程建设项目招标范围和规模标准规定》则规定了当项目经济规模超过一定额度时，应该遵守的招投标程序。
从法律法规的适应性上来说，已经比较完备。
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原文刊登于《中国建筑防水》杂志第6期（作者：张勇，朱冬青，陈岳；作者单位：中国建筑防水协会；第一作者简介：张勇，研究员，中国建筑防水协会总工程师，悦居编委会主任委员。联系地址：100044北京市海淀区紫竹院南路2号；本文编辑：庞正其。）
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