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作者 | LTC Taewon Choi
编译 | 王娇杨
审核 | 胡可怡
编辑 | 叶维杰 王若桐 江怡
导言
近日，美国国防部（Strategic Studies is the U.S. Department of Defense，DoD）下属近东南亚战略研究中心（The Near East South Asia Center，NESA）发布报告指出，巴基斯坦目前存在从地缘政治转向地缘经济的趋势，并梳理了巴基斯坦当前在建和规划中的的重大经济项目及其在巴基斯坦实现战略野心中的作用，总结了该国在实现野心道路上目前存在的国内外限制，并基于现状对巴基斯坦和美西方提出了未来政策建议。 报告认为，世界各国正在迅速用商业手段取代军事手段以实现国家目标，巴基斯坦推动外交政策转向地缘经济的举动既及时又明智，但该国若真想从西方获得投资，就必须保持其立场的公平中立。 同时， 报告建议称，美国等西方国家应扩大同巴基斯坦的民用合作，但不应试图在传统基础设施建设领域超越中国，而应将资金用于社会支出和人力资本发展；以价值观为导向的“重建更美好世界”（B3W）基建计划将加强人道规范，改善劳工标准，同时提高巴基斯坦受援国的财政偿付能力。 南亚研究通讯特此编译本报告，供各位读者参考。
一、重点概览
- 出于国内外原因，巴基斯坦目前经济状况不佳。
- 巴基斯坦寻求将其外交政策从地缘政治转向地缘经济。
- 中国的“一带一路”倡议促进了全球贸易路线从西向东的转向，为新兴的“多极世界秩序”奠定了基础，巴基斯坦在其中扮演的角色至关重要，是未来中国世界愿景的重要基石。
- 巴基斯坦的战略重心以“和平、发展伙伴关系和互联互通”为前提进行调整。
- 巴基斯坦将自己定位为世界大国在中亚和南亚地区地缘经济利益的交汇点。
- 阿富汗的不稳定局势将继续阻碍巴基斯坦与中亚国家业已推迟的合作项目的推进，如TAPI天然气管道项目（TAPI pipeline）和CASA‐1000能源项目（CASA‐1000）。
- 从阿富汗撤军后，美国应通过制定新的议程，加强与巴基斯坦及其邻国的合作关系来保持地区影响力，这对美国的地缘经济利益至关重要。
二、引子
近日，巴基斯坦领导人多次发出 “从地缘政治向地缘经济转变” 的信号。2021年，巴基斯坦官员多次提及“地缘经济学”一词。前总理伊姆兰·汗在2月访问斯里兰卡时，强调了通过中巴经济走廊（CPEC）实现与中亚地区互联互通的重要性和可能性。同年3月，在首次举行的伊斯兰堡安全对话（ISD）上，陆军总司令巴杰瓦将军作为发言人之一，表示当代的“国家安全”概念“不再仅仅局限于武装力量的范畴......在一个全球化、信息化和互联互通的时代，‘国家安全’现在已演变成了一个综合概念，除了国家权力的各种组成要素之外，全球和区域环境也发挥着显著作用。”他还进一步解释了向地缘经济转变的内涵，并认为这种转型应基于一种新的“经济安全范式”。“我们非常重视加强与合作伙伴的贸易和经济关系。巴基斯坦的战略重点正在从地缘政治转向地缘经济......我们新的‘经济安全范式’有三个基本支柱：和平、发展伙伴关系和互联互通。”
这种从地缘政治到地缘经济的战略转变顺应了当前的全球趋势，中国的“一带一路”倡议就是地缘经济的典例。 巴基斯坦现任政府正试图转向类似的地缘经济路径。
三、现有及计划中项目
（一） 作为“一带一路”一部分的中巴经济走廊
中巴经济走廊是中国“一带一路”的旗舰项目，是能使中国绕过南海和马六甲海峡争议高发地区通往中东和非洲的可靠通道，为中国提供了丰富的能源资源和前景可观的经济市场。对中国来说，“一带一路”将推动全球贸易路线从西向东的转变，为新兴的“多极世界秩序”奠定基础。鉴于巴基斯坦在这一进程中的重要作用，中国或将该国视为其未来世界愿景的基石。
中巴经济走廊涵盖的内容不仅仅是一条从中国到阿拉伯海的“高速公路”，还囊括了一系列地区基础设施建设项目。通过这些项目，巴基斯坦可以在迅速变化的全球地缘政治环境中勇立潮头。 尤其在美国从阿富汗撤军，阿富汗重建需求激增的大背景下，中巴经济走廊进一步延伸拓展的可能性似乎引起了全球关注。
2019年9月，中国、巴基斯坦和阿富汗的外长举行了一次对话，对话表示三国应加强相互联系，推动中巴经济走廊向阿富汗方向延伸。 然而， 尽管塔利班已经重新掌权，但阿富汗仍将长期处于混乱状态，这势必会对该地区（特别是对巴基斯坦和中国）带来负面影响。此外，最近在巴务工的中国工人遭到袭击，很可能是巴基斯坦塔利班（TTP）所为。TTP一直被认为是一个不同于阿富汗塔利班的组织，直到8月初，巴基斯坦的陆军总司令和三军情报局局长，在向议会提交的简报中承认阿塔和巴塔是“同一枚硬币的两面”。 从中国角度看，阿富汗不安全局势的蔓延将破坏其在巴基斯坦的投资，这可能是促使中国邀请塔利班代表团来华原因。 塔利班高层代表团会见了中国外长，承诺阿富汗不会被用作激进分子的基地，并表示期待中国参与阿富汗的重建和发展。作为交换，中国为阿富汗的重建提供了经济支持和投资。如果中国与塔利班建立合作关系，并将中巴经济走廊扩展到了阿富汗，那么中国可以协助阿富汗和巴基斯坦加强双边经贸往来。这可能取决于阿富汗的内部政治状况是否稳定，是否能够保证外国投资能够在无安全之忧情况下开展
（二） 巴基斯坦-阿富汗-乌兹别克斯坦铁路项目
中亚位于欧亚大陆的中心，被多个地区大国和世界大国包围，如中国、俄罗斯、伊朗和印度。中亚五国（CAS）位于南亚、东南亚、中东和欧洲的中心，因此可以接触到许多潜在的贸易伙伴。该地区的位置使其成为亚洲与欧洲或中东之间贸易的潜在运输走廊。 从地缘政治角度来看， 中亚对中国、俄罗斯和美国而言具有重要战略意义，而位于南亚的巴基斯坦也可以利用中亚的地缘政治和地缘经济优势。凭借最近敲定的“铁尔梅兹—马扎里沙里夫—喀布尔—白沙瓦”铁路战略项目（PAKAFUZ），巴基斯坦能够与更广泛的地区深化交流和合作。而中亚和南亚之间贸易联系的强化，也将加强经济合作组织（ECO）的地位，巴基斯坦和中亚各国都是这个组织的成员国。
通过上述伙伴关系的建立，巴基斯坦将自己定位为全球大国在中亚和南亚地区地缘经济利益的汇聚点。 中巴经济走廊使中巴的经济关系得以制度化，而“铁尔梅兹—马扎里沙里夫—喀布尔—白沙瓦”铁路战略项目将为俄罗斯提供跳板，以加强该国与南亚的经济联系。同样，美国也将能够依靠最近建立的“新四国”（New Quad）机制，并通过这一铁路基础设施项目更有效地与阿富汗和中亚地区交往。
2021年6月15、16日，伊姆兰·汗总理出席在乌兹别克斯坦首都举行的商业论坛时，更加详细地解读了 “从地缘政治向地缘经济” 转变的具体内涵。在其他议程中，两位领导人重申了对“铁尔梅兹—马扎里沙里夫—喀布尔—白沙瓦”项目的支持，认为这项倡议具有重要意义，旨在建立一条从中亚到阿拉伯海的铁路，途径阿富汗和巴基斯坦的卡拉奇、瓜达尔和宾卡西姆海港。内陆的乌兹别克斯坦将更方便进入巴基斯坦在瓜达尔和卡拉奇的三个港口。对于巴基斯坦来说，其最终目标不仅仅是发展与中亚地区的贸易关系。 将瓜达尔和卡拉奇与“中亚区域经济合作走廊” （CAREC）连接起来，将使巴基斯坦和中巴经济走廊向俄罗斯和欧洲开放，由此产生变革性的效益。
（三） 土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）天然气管道项目
“土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度”(TAPI)天然气管道项目于1995年首次提出。当时土库曼斯坦和巴基斯坦签署了一份谅解备忘录，但该项目由于地缘政治局势而推迟。2015年，这条价值10亿美元的天然气管道项目终于在土库曼斯坦开始施工。根据阿富汗、印度和巴基斯坦之间的协议，天然气将由土库曼斯坦供货，然后运往阿富汗西部和南部，以及巴基斯坦中部和印度西北部地区。 这条长达1814公里的管道设计使用期限为30年，预计每年将从土库曼斯坦的加尔金内什（Galkynysh）气田开采约330亿立方米的天然气，途径阿富汗城市赫拉特（Herat）和坎大哈（Kandahar），以及巴基斯坦城市奎达（Quetta）和木尔坦（Multan），最终运达印巴边境附近的印度城市法齐尔卡（Fazilka）。 阿富汗将消耗5个BCM，而巴基斯坦和印度将分别获得14个BCM。土库曼斯坦外交部表示，该项目将促进沿线国家以及地区的经济发展。
“这个项目前景广阔，将为通过阿富汗向南亚市场出口能源提供了机会，旨在将阿富汗及其相邻地区全面纳入全球稳定的架构中。”
该项目原本计划于2020年启动，但被一再推迟，土库曼斯坦曾计划于2021年启动该管道在其本国的部分。
（四） 中亚-南亚1000兆瓦输电工程项目（CASA-1000能源项目）
CASA-1000能源项目是一个连接中亚和南亚四个国家的高压输电系统， 将有助于缓解能源短缺，并通过促进该地区国家之间的电力贸易来刺激经济增长。中亚的一些国家在夏季往往电力过剩，吉尔吉斯坦和塔吉克斯坦拥有世界上最丰富的清洁水电资源。相比之下，南亚地区的阿富汗和巴基斯坦的商业和住宅用电需求巨大，且不断增长。
CASA‐1000项目由七个机构出资，其中大部分由世界银行通过国际开发协会（IDA）提供。世界银行集团提供5.265亿美元的融资，其他*款贷**机构包括伊斯兰开发银行（IsDB，1.55亿美元）、欧洲复兴开发银行（EBRD，1.1亿美元）、欧洲投资银行（EIB，1.8亿美元）、英国国际发展部、阿富汗重建信托基金（ARTF，4000万美元）和美国政府。美国国际开发署（USAID）和英国国际发展部分别提供1150万美元和4600万美元的双边资金。其余1.01亿美元的资金由巴基斯坦提供。
CASA-1000能源项目是深化区域能源合作、发展跨境电力贸易的关键环节。在该项目所涉及的四国中，签署的全部十个合同都已开始施工。这个耗资12亿美元的基础设施项目计划于2024年投入商业运营，但由于阿富汗当前的政治局势，该项目或许将被推迟。
四、目前所在限制
（一） 大国为“世界新秩序”而竞争？
正如巴基斯坦外交部长所解释的那样，从地缘政治向地缘经济转变的前提是“和平、发展伙伴关系和互联互通”等支柱。 目前，该转变似乎正面临着一个复杂的地缘政治空间，并且迎来了一系列新挑战。
美国总统拜登在3月份的第一次新闻发布会上表示“我们必须证明‘民主’（democracy）很重要”。许多人认为冷战已经结束——随着苏联的崩溃，美国巩固了其影响力，也通过世界银行和国际货币基金组织等组织加强了全球金融影响。但分析人士评价，拜登的讲话标志着一个新的分裂世界的出现。
在这种情况下，中国的“一带一路”倡议似乎要通过提供替代性路线来挑战美国领导的“世界秩序”。同时，中国军事现代化的迅速发展也挑战着美国在海洋上的势力，中国在吉布提、斯里兰卡和巴基斯坦等地区的大规模投资对于美国也是一种挑战。许多分析家认为，两个超级大国在海上和陆地路线上的意见分歧将影响地区国家的经济评估。美国官员毫不掩饰地认为中国通过“一带一路”加强对全球事务的参与对美国的利益构成了挑战。
（二） 充满不确定性的周边环境
作为通往中亚的门户，阿富汗局势的不确定性是阻碍巴基斯坦实现地缘经济抱负的关键问题。 如果塔利班不能尽快巩固统治，那么各种武装pan乱分子就会涌现，导致该国陷入另一场内战。鉴于俾路支和“巴基斯坦塔利班”运动(TTP)在阿富汗的边境地区都有强大的组织基础，上述结果对巴基斯坦的内部安全也将造成严重挑战。
如上所述，阿富汗的不稳定将继续迟滞业已推迟的合作项目，例如连接中亚的TAPI天然气管道项目和CASA-1000能源项目。就与邻国的基础设施项目而言，巴基斯坦也一直没能取得进展。 对于美国来说，从阿富汗撤军并不一定意味着退出游戏。 分析家指出，美国在中亚的存在自阿富汗撤军后有所增加，其目的既包括制衡中国和俄罗斯，也包括牵制塔利班。
（三） 国内阻碍
如果巴基斯坦目前的国内局势无法改善，可能会严重影响该国向地缘经济转变的目标。 巴基斯坦首先需要通过重建军民关系以获得稳定的政治和经济环境。 目前，军方仍然是强有力的政治角色，对关键政治决策仍有干预作用。 此外，巴基斯坦还需要稳定的经济政策， 政府的多次更换制约了投资和工业化。现任政府已经四次更换财政部长，这向国内和国际投资者传递了负面信息。
分析人士建议，改革严格的官僚规则，减少对企业的司法干预也是必要的措施，例如税收政策必须稳定下来。
巴基斯坦还必须解决长期存在的管理问题。 例如在能源部门，即使电力有富余，该国的能源危机仍然存在。另一个问题是，尽管巴基斯坦努力退出“金融行动特别工作组（FATF）”的灰名单，但仍然在名单上（译者注：巴基斯坦于2022年10月24日已从灰名单中移除）。巴基斯坦一直在努力避免被列入FATF认为不符合反洗钱和恐怖主义融资法规的国家名单，担心这会严重损害其经济前景。留在“灰名单”上，意味着该国在面临危险的财政状况时，将越来越难以获得国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行和欧盟的财政援助。 分析人士强调，如果没有外国直接投资、工业化、熟练劳动力、基础设施和能源改革，巴基斯坦的地缘经济抱负将就此止步，中巴经济走廊等计划也只能作为过境路线而提供非常有限的效益。
（四） 战略影响
巴基斯坦推动外交政策转向地缘经济的举动既及时又明智。 世界各国正在迅速用商业手段取代军事手段以实现国家目标，正如中国的“一带一路”。中巴经济走廊是中国“一带一路”倡议的旗舰项目，同时巴基斯坦愿意在该项目的推进过程中投入最大努力。如果巴基斯坦真的想从西方获得投资，就必须保持其立场的公平中立，在共同关切领域为实现双赢创造机会。
尽管巴基斯坦一再声称中美竞争是非零和博弈，其经济带宽足以让其他国家与中国共存和合作，但由于中美大国竞争涉及秩序、标准和规则的重建，一些人执意认为中美竞争是赢家（规则制定者）通吃的零和博弈，在此背景下，巴基斯坦最终还是需要在两个大国之间“选边站”。因此对美国来说，避免不必要的误解很重要，这种误解的形式可能是迫使巴基斯坦在某一特定技术领域或一套监管要求中选择按照中国或西方的标准运作，这将导致巴基斯坦背离西方。
因此，必须通过鼓励国内公司参与各种项目来寻求双赢的可能。 例如，巴基斯坦的基础设施建设工地正在使用日本发电机和美国重型设备。从阿富汗撤军后，美国与巴基斯坦在军事和安全领域的合作暂时将或多或少受到限制。此时，通过民间主导的合作维持两国关系不失为一种有效方法。
此外，西方大国应该认真考虑在发展中国家推行什么样的基础设施项目，以实现 “重建更好世界”（B3W）伙伴关系的利益最大化。 比如，“七国集团”（G7）基建计划将人类基础设施（human infrastructure）而非物质基础设施（physical infrastructure）置于其全球发展目标的核心，被视为全球福利、可持续发展和多边主义的巨大胜利。此外，美国和七国集团关注的领域包括健康安全、数字技术、性别平等、全球疫苗分配、脱碳、扩大女童教育等目标。虽然中国最近再次声称要发展“健康丝绸之路”、“数字丝绸之路”和“绿色丝绸之路”，但其重中之重仍然是港口、公路、大坝、铁路、发电厂和电信设施等一类的传统基建项目。
七国集团不应试图在传统基础设施建设领域超越中国，而应将资金用于社会支出和人力资本发展。B3W以价值观为导向的方法将加强人道规范，改善劳工标准，同时提高受援国的财政偿付能力，在这些方面B3W相较于“一带一路”具有明显的比较优势。
五、对美国/美国中央司令部（USCENTCOM）的建议
- 通过与巴基斯坦的安全合作、加强与对巴基斯坦促进地缘经济利益至关重要的邻国的（中亚国家、阿富汗）关系，来保持自身影响力。
- 扩大在民用领域合作，同时不断探索军事和安全领域合作的新议程。
- 支持B3W，与盟友合作。
本文编译自Near East South Asia Center for Strategic Studies网站2021年10月21日文章，原标题为 A Pivot to Geoeconomics: Pakistan’s Economic Security Paradigm ，原文网址为https://nesa-center.org/a-pivot-to-geoeconomics-pakistans-economic-security-paradigm/
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