编者按：前几天，有家长、政协委员在本地媒体上呼吁西安实行“弹性放学校内托管”制度。这件事说起来简单，但实际上是一个非常复杂的问题，并不是教育局发文，学校再让老师执行这么简单的，它涉及到一整套系统设计。本文旨在解读这个问题有多复杂。

一

新的一个学年开始了，很多双职工家庭又面临着孩子放学后的“三点半”难题。

现阶段，小学生的放学时间一般在下午3点-4点，家长下班最早也在五点半，在这个“2.5小时空档期”，孩子究竟怎么办？

根据杭州市最近的调查数据表示75%的家长都存在按时接孩子有困难，只有12%家长表示没有任何困难。这造成要么有一个人全职在家，要么接老人来带孩子，更多人将孩子送到托管班。

巨大的市场需求下，近年来出现了很多校外托管班或者小饭桌，满足孩子中午放学后午饭午休问题、下午接孩子放学看管写作业的问题，但一直缺乏监管和规范化的管理，特别是安全问题，是很多低龄孩子家长担心的问题。

▲托管班工作人员在小学门口接孩子 图片来源：三秦都市报

2017年1月19日长春市教育局牵头办理的《关于试行小学生课后免费托管服务的议案》一事，2月6日南京市政府出台的《关于进一步推进小学“ 弹性离校 ” 工作指导意见》，西安市2017年政府工作报告中提出“探索实行小学弹性放学的制度”。

弹性放学或校内托管是一件事，都是为了解决“2.5小时空档期”的问题，政府为加强民生幸福建设、增强市民群众的获得感和幸福感的教育民生重点工程来全面实施的。具体细节以上海为例：

2017年秋季学期开始，上海小学将全面开展每周一至周四放学后的“快乐30分”活动。

这项活动的时间为15：30-16：00，活动内容为学生感兴趣的课程，这一课程不列入课程计划、不强制要求每个学生参加、不上新课或全班性补课。16：00-17：00，学校将为家庭确有接送困难的学生提供看护服务，这项服务将“逐步覆盖到所有小学”。

二

“弹性放学”并不是一个新鲜的话题，多年来很多省市都出台过相关文件，比如济南、北京、上海、福州等，鼓励各地区和学校根据实际情况，进行自主探索。

早在三年前，青岛市就在全市推行这项政策，但仅仅执行了一年就不了了之。几乎同时广州市也执行过校内免费服务，但目前已经全市范围内取消校内免费托管服务，而改为财政部门每人每天补助2元钱的形式，自行解决托管问题。

西安市*会两**提出“探索实行小学弹性放学的制度”，我们先看一下2017年各地关于这一惠民政策的细节：

1、经费

南京、上海、长春、宜昌等地均为政府设立专项经费，市级财政承担或市区两级共同承担，均面向家长免费。

对于学校而言，提供托管服务需要师资、场地、教学材料等方面的投入，但与之相对的，却是学校托管收费和支付教师报酬往往面临无政策可依的困境。目前大多按照一人一年400元费用，对于每周五天、每天2.5小时来说，仍然是不足的。

2、师资

目前各地基本都以校内老师为主，允许有社区志愿者等参与。但老师均是按照编制安排，放学后往往还有繁重的教研任务、集体备课、批改作业等，再要投入延长的劳动时间去做公益活动，是存在问题的。

▲南京老师照顾延时离校学生。图By 孙参 来源：新华社

3、定位

政府对校内托管的定位主要是安全看护。北京市是以课外活动为切入点，面向全市全体中小学生，而上海、南京等地是面向确有困难的学生，有托管需求的学生需要经过“家长申请、学校审核”。

现实中，家长对于小学生课后托管需求也呈现出多元化。在近日“学习公社”针对校内托管所进行的网络调查中，37%的家长希望校内托管进行作业辅导，比例最高；此外还有27%的家长希望提供兴趣培训，17%的家长希望提供晚饭。

4、安全

从目前情况看，对于关键的安全问题，各地政策中往往只有宏观层面的指导，缺乏详细的责任界定和处理说明。只有南京明确提出各区政府是责任主体，但对具体落实还是语焉不详：

“明确外聘人员、志愿者的聘任程序和法律责任，确保学生人身安全；另一方面学生家长也要做好学生的安全教育工作，按时接送学生，服从学校管理。”

无论初衷如何美好，当具体落实下去，面临很多现实困难。从目前的多地的政府文件来看，并未从政策架构上解决根本问题，可能会一如之前的种种尝试，最终变成一阵风政策。

国外同样存在学生放学和家长下班时间不匹配的问题。

美国把托管的需求分为三类：政府面对低收入人群的“公立托管”由政府负担费用；“普通托管”由家长承担部分费用；“高端托管”由个人承担费用，政府部分补助。

法国政府每年都会对课外活动组织的主体、课外活动时间及时长、课外活动人员的任职资格、课外活动收费标准和政府财政补贴等开展提供指导框架。

在日本，托管服务已从政府为主体走向民间机构与政府协同发展，且民营机构的数量和种类也在逐步增多。

这些发达国家的经验来看，由于学生需求的多样化，也直接导致了托管机构服务的多元化。

三

西安市要实行“弹性放学”和“校内托管”，除了要总结之前各地失败经验，更应该探索常态化运营的新模式，仅号召教职人员投入社会公益服务是不可能长久的。

目前全国范围内，托管班“午托”和“晚托”基本的费用在1500元每人每月，如果另外报其他兴趣课程，则会更高。这对于普通家庭来说，是一笔不小的开支。由政府出面解决这以社会问题，当然是民生工程、惠民工程，可为什么多地都虎头蛇尾难以为继呢？

1、责任主体是谁

学校的责任首先在于国民教育的顺利完成，而对于非职责范围的校内托管，是义务还是奉献？托管期间看管的责任主体是谁——教育局？学校？

延长了在校时间，也就意味着不安全事故发生几率增大，如果在弹性放学实行后校内托管期间学生出现意外事故，谁来负责任。

2、教师工作时间问题

普通教师一般7点到校，到了下午按说已经完成正常工作，如果给他们再强制增加“2.5小时”工作时间，哪怕是轮换，也是有失公允，这不仅仅是金钱补偿的问题。

▲图片来自网络

3、家长的问题

校内托管一般就到下午五点多，但是这个时间很多家长还是不能来接孩子，所以有的家长还是觉得不够方便。加之有些家长给孩子报舞蹈、美术等课外兴趣班，当然也有去辅导机构补习功课的，造成学生分流。

4、变质为强制补课

比如杭州之前实行校内托管，虽然严令只允许辅导作业、答疑解惑，但实行不到一年就变味了。学校从“答疑解惑”发展为“补课”或者“赶进度上新课”，慢慢又出现校内有偿补课，最后不可收拾，只能一刀切全部禁止。

种种问题造成“弹性放学”“校内托管”在全国各地其兴也勃其衰也忽，从全民热议到悄悄停掉，往往坚持不过一年。

需要明确的是，校内托管不是学校教育的延伸，而是在解决生活服务的基础上，是非应试教育的补充。严禁借机组织开展学科性集中教学，严禁以补差提优等名义组织或变相组织集体补课。

分清楚在这“2.5小时空档期”是要办兴趣班还是仅仅公益性照看服务，还是两者兼得，需要在实施时进行需求多样化满足，按照不同类别提供不同服务。

还可以通过引入第三方资源，或与相匹配的托管机构合作，提供优质服务。主管部门来做资质审核、过程监督、效果检查，具体事务由学校、公益组织和第三方机构联合解决。

不可否认“弹性放学”“校内托管”制度设计初衷是好的，但解决多方面问题，满足不同层次需求，具体持久落实，由政府、机构、家长三方按照各自的需求，进行差异化供给和选择，不失为一种比较好的方式。

作者：一一

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