平遥落实私房政策中的单位占房问题
关智慧律师
在我接触到的几个平遥的落实私房政策的案例中，所谓“单位占房”的问题引起我的注意。单位占房的提法首先出现在一份平遥县落实私房政策分批分户情况表中（以下简称“分户情况表”）。平遥凡是涉及私房改造的，应该每户都有一份分户情况表，制表时间是2018年8月。分户情况表中有一栏“置换类型”，手写字体注明“单位占房”。有的撤销落实产权通知书的决定中，也有“经核查，退房类型为单位占房”的表述。
单位占房是什么意思，我一点概念也没有。把手头有的中央的、北京的、山西省的、其他省的关于处理城镇私有出租房屋社会主义改造遗留问题的文件都看一遍，还是没有找到“单位占房”的说法。
在和有的私房主交流过程中，我感觉有一种情形可能容易和“单位占房”混淆，就是政府动员房主出租而被国家经租的情形。当年，在进行大规模改造前夕，全国各地可能有过一波政府动员房主出租的行动。例如，1954年4月27日，北京市人民政府专门召开第十二次联合办公（会），指定发布了关于动员私有空房出租的问题的决定：（1）召开房主座谈会只是讲解政策进行动员，愿否出租以及租给谁，由房主自己考虑并选择，房管局不予介绍房客； （2）对每个房主召开座谈会不得超过两次，每次时间不要过长，并派政策水平较高的同志主持。
针对政府动员房主出租而被国家经租的情形，上个世纪八十年*开代**始落实私房政策的时候，很多省都明确规定，应当撤销错误改造，发还产权。例如，广东省人民政府批转省城建局《关于进一步落实国家的房产政策，处理好私房改造中的遗留问题的报告》（1981年4月8日粤府[1981]79号）第二条规定：“起改点以下的出租房屋，经机关、团体动员安排出租的房屋，所收租金用于公益事业的房屋，以及不是出租的空房，一律不纳入改造，过去已经改造的，应该撤销改造。”
又如温州市人民政府《关于处理市区私有出租房屋社会主义改造遗留问题的通知》（温政(84)12号）第五条：“对没有任何租金形式的出借房、空关、自住多余房以及城市公社化运动时，由于办食堂、幼儿园、托儿所、学校等福利事业需要，由街道、居委会动员私房房主腾让自住房或调换居住使用的房屋，不属于私房改造范围，过去进行了改造的，原则上应予发还。”
又如内蒙古自治区城乡建设环境保护厅《关于进一步贯彻国家建设部(85城住字87号文件精神，抓紧抓好城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题处理工作的通知》（内建房字(89)第183号）第二条规定：“一九五八年私房改造前夕，经政府动员，房主腾出部分自住房或少量空闲住房，为社会公益事业或单位办公使用，并收取一定租金的房屋，不应视为其他出租房屋纳入改造；已改造了的，应予撤销改造。”
山西省也有类似规定，山西省人民政府批转省建设厅《关于私房改造中若干遗留问题的处理意见》的通知（政发〔1986〕18号）第八条规定：“五十年代凡是经当地政府和县级以上办厂单位，动员房主腾挤出租的房屋，已经纳入改造的，应予退还。”
可见，在落实私房政策中，政府动员私房主出租情形是作为一种典型而被专门加以规定的。单位占房，显然不能归入这种情形，如果是这种情形，那么根据政策，政府要撤销改造，发还产权的。
那么，单位占房到底是什么意思呢？在一份《平遥县人民政府关于解决我县私房改造中遗留问题的方案（送审稿）》（以下简称《平遥方案》）中，我看到对“单位占房”的专门界定。《平遥方案》应该就是2010年左右平遥县政府以货币置换产权方式落实私房政策、发还产权的官方依据。
我们先看一下《平遥方案》的相关内容。《平遥方案》首先说明了制定方案的背景：“1997-2006年间，我县根据山西省人民政府晋政发[19861]8号文件及其说明等规定，对1039户私房改造房主中的910余户申请户进行了调查审核工作，并对其中政策指向明确、档案记载清楚，事实依据确切的原空闲、自住、破塌、出借、出租面积不达六十平方米、未留自住房，农业社无偿占用劳动人民的房屋等几类问题经三级审批、三榜公布确认后予以了落实，共退还443户原房主的2159.5间房，建筑面积33377.10平方米(其中全院退还的有145户)。目前，除部分应退房因国家管理期间被拆卖或现原房主仍未申请等原因未作处理，大部分*租房经**的问题由于历史资料不完善，政策规定与我县实际情况对照不一致等原因至今无法确认落实。为了妥善处理我县私改遗留问题，保护和利用好古城房产资源，维护社会稳定特制定本方案。”
《平遥方案》的背景介绍对平遥县私有出租房屋社会主义改造的总体情况，对2006年之前已落实私房政策的情况作了回顾说明，有很精确的数据。关于剩余房屋未能继续落实私房政策的原因，《平遥方案》给出两点解释，一是历史资料不完善，一是政策规定与平遥县实际情况对照不一致。
《平遥方案》第二条“以货币置换产权的办法解决我县实际问题”部分称：“我县私房改造期间，因单位占用私人房屋（包括安置军人占房）而被改造的（以下简称单位占房）共有355户，4696.5间；1958年经租、61退还、后又收回的(以下简称又收房屋)共有190户、1166.5间。这两类问题由于历史资料不完善、情况复杂，无法落实。为解决我县这一实际情况，对‘单位占房’和‘又收房屋’问题，按照下列办法分步解决。”
可见，所谓“单位占房”是平遥县根据本县实际独创的一个概念（原因大概是平遥县从中央和省的政策中找不到支持货币置换产权的依据），具体是指“因单位占用私人房屋（包括安置军人占房）而被改造的（私人房屋）”。
但是这个概念，有两点没讲清楚：第一、单位是什么性质的单位？第二、占用私人房屋有没有支付公平合理的租金。关于第一点，从后面提到占房用途之一是安置军人可以推断，这里所说的单位是政府单位。而且1958年、1961年的时候，经过多次政治运动，私人性质的单位应该已经不存在了。那么，政府单位占用私人房屋有没有支付公平合理的租金呢？推测是没有。有两个理由，一是当时的地方政策财政极端困难，没有能力支付租金。二是如果政府支付了租金，一定会有存档。《平遥方案》说“历史资料不完善”，真正的意思应该是，政府档案中没有确切的足以证明私房主当时出租房屋收取租金的证据材料，要是有的话早就根据晋政发〔1986〕18号第一条的规定直接宣布属于国家所有了，还落实什么政策。
另外，根据我向一些私房主的了解，当时政府没有足够的房子，平遥县房管会出面向私房主提出借占私房，私房主支持政府的工作就把房子借给政府单位使用了。政府将从老百姓手里借用的房子用于安置当时从朝鲜战场上回来的志愿军战士、伤员，安排一些单位如平遥县文化馆、百货商店（用门面房）和人员使用。但政府单位并没有向私房主支付租金。
结合《平遥方案》和私房主的回忆，我认为所谓单位占房其实是政府单位无偿借用老百姓的私房，是一种特殊形式的出借房，应当按照晋政发〔1986〕18号第七条关于私房改造时，对于原出借房屋，不应计算在出租面积内，已经改造了的应予退还的规定，无偿予以洛政退还。
政策这么清楚，平遥县为什么不退还？因为这样做不符合政府自身的利益。《平遥方案》说“政策规定与我县实际情况对照不一致”，表达的就是这个意思。因此，必须另外制定一个兼顾政府利益的方案，这就是以货币置换产权的办法。
《平遥方案》制定的货币置换产权办法是这样的，对要落实发还的房屋和宅基地，由政府按照市场价组织评估，私房主按照评估价的35%向政府指定的单位以古城保护基金的名目缴纳置换款，政府发还产权；房屋因拆除、出售、划拨等原因无法发还产权的，政府向私房主支付评估价的65%的补偿款，房屋和宅基地就彻底归国有了。
《平遥方案》对单位占房制定的货币置换产权办法，我的看法是这样的：第一层逻辑，严格按照政策，这些单位占房是应当无偿发还产权的。我个人推测《平遥方案》的制定者内心是清楚这一点的。但是，将单位占房全部无偿发还，完全不考虑政府的利益，也是不现实的，毕竟政府也需要钱，也要靠山吃山靠房吃房。在这两个矛盾的约束条件下，政府选择了一个折中的方案，首先对标的房屋和宅基地按照市场价进行评估，对评估价值按照私房主65%、政府35%的比例，分配利益。
17年过去了，回看当年的《平遥方案》，我们感慨那不是最好的方案，但也不是最坏的方案，因为后面的确有更坏的方案。